智库荐文：适应不确定性：菲律宾对冲战略的演变逻辑（韩召颖、李源）

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（2024年10月16日）

有的时候会觉得每个人都很努力，但有的时候觉得也不过如此，因为你只要在每件小事上多留心一点点，就可以轻而易举地超过绝大多数人。

——〔中〕谢胜子《无界成长》

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适应不确定性：菲律宾对冲战略的演变逻辑

韩召颖，南开大学周恩来政府管理学院教授，历史学博士

李源，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生

《南洋问题研究》2024年第3期

一、引言

2010年以来，菲律宾对冲战略的实施呈现明显的演变动态。阿基诺三世执政时期，其对冲战略在经历短暂的调整后彻底瓦解，转变为明确的对美选边，在南海问题上对华强硬，主动采取升级举措。杜特尔特上台后，对前任政府的选边立场进行全面修改，重新回归在中美之间寻求关系平衡的外交倾向，对冲战略得以重塑。然而，这种重塑并未得以长期持续。杜特尔特执政后期尤其是小马科斯执政后，其对冲战略再次呈现调整态势，美菲关系强化升级，而中菲南海问题日益升温。有研究更是直接将此时期的菲律宾战略转向称为“去对冲”。如何解释菲律宾对冲战略的实施演变？这是本文试图解释的核心问题。

作为国家的一种战略选择，对冲可以理解为国家通过多种相反行为在目标国之间维持动态关系平衡的趋利避险战略。避免明确选边、寻求关系平衡、保持相反倾向与战略模糊等，被学者们视为对冲行为的主要特征。既有关于对冲战略的理论研究主要集中在对冲生成的原因，既涉及解释国家为何会选择对冲而非制衡或追随，也包括分析国家为何会呈现差异性的对冲形态或强度。对冲生成之后并非一成不变。郭清水（Cheng-Chwee Kuik）就指出，对冲是动态的、适应性的，其处于不断演变之中以满足不同层面变化的需要。在大国竞争升级的背景下，“对冲如何调整”与“对冲如何结束”等战略实施的动态变化，成为学者们日益关注的重要议题。

对冲战略的实施演变理论上可概括为三种状态，即维持、调整与瓦解。对冲维持是指国家较为稳定地通过相反的行为倾向，同时与中美两国保持稳健关系，在两国之间寻求关系平衡与两面交好。对冲瓦解的标志是实施国在中美之间的战略选择表现为清晰的选边立场，在对外关系上明确倒向其中一方。对冲调整则是维持与瓦解两种状态的中间阶段，意味着实施国更偏向中美两国中的一方，有意识地调整与中美两国的亲疏远近关系，在改善与一方合作的同时相对地弱化与另一方的关系，但仍与关系疏离的一方保持一定合作。一旦这种调整进一步演变为完全的选边立场，对冲行为也就彻底瓦解。本文着眼于大国竞争背景下对冲实施的动态变化，尝试回归不确定性的视角，以领导人对外部威胁与安全承诺两类不确定性的评估，解释菲律宾对冲战略的历时演变。

二、对冲战略的持续性：文献回顾

较新的研究指出，关于对冲成因的研究尽管揭示了各国最初为何决定采取对冲，但未能解释在不断变化的地缘政治条件下对冲的持续性。如何解释对冲战略在实施过程中的持续性或变化性，既有研究可分为以下几种视角。

第一，大国竞争升级。有研究强调，在中美竞争日益激烈的背景下，实施国可利用的对冲空间正在缩小，其开始从对冲转向更为明显地对大国的追随而不顾其国内社会的政治倾向。关于对冲成因的研究同样强调大国间的包容性竞争使东南亚国家不面临直接的选边压力，为其实施对冲提供战略空间。还有学者指出，在不同的地区权力格局下，东南亚国家的战略选择具有不同的特征，在中美竞争的新阶段，“选边但不站队”将成为东南亚国家的对外战略。该视角虽然关注到体系层次上大国竞争的动态变化对对冲实施的关键影响，但有待在3个方面进一步做出解释。其一，为何面对同样的体系压力，不同国家在维持或放弃对冲上存在差异。其二，需要进一步回答究竟大国竞争达到何种程度，东南亚国家将普遍放弃对冲。其三，此类观点一定程度上忽视东南亚国家自身的战略能动性。有研究就指出，中美竞争的加剧并不一定会缩小对冲空间，由于东南亚国家希望尽可能维持自主与能动性，避免在中美之间被迫做出选择，其反而更有可能积极地实施对冲。

第二，中美策略互动的进程性要素。有学者从三边互动的过程视角强调，美国在战略收缩下的同盟投入与中国在战略定力和底线思维下的对外政策姿态，共同影响美国亚太盟国对冲战略的摇摆变化。该研究明确地将对冲战略的历时性摇摆作为一项研究议题进行分析，揭示出中美两国的策略选择如何影响区域国家对冲战略的摇摆变动。

第三，国内质疑与决策者执政地位。在大国竞争加剧的背景下，随着对冲强度的提高，其本身策略集合的矛盾性也在加大，维持对冲将面临国内社会的质疑，同时其还取决于决策者的执政地位，如果决策者的执政地位不稳，其更有可能迎合国内质疑，对冲瓦解的可能性较大。该研究反映出东南亚国家在中美竞争格局下的战略能动性，即其一定程度上能够根据自身的国内政治动态自主地选择维持还是放弃对冲。此外，该研究强调对冲策略集合的相互矛盾可能会推动国家调整甚至放弃对冲。这揭示出对冲特性本身的重要性，启发我们思考对冲战略是否也存在促使其得以维持的属性。然而，国内公众是否真的质疑实施对冲？有研究表明，民族主义与菲律宾外交政策偏好之间存在微妙关系，具有民族主义倾向的民众也有可能支持对冲，因为该战略维护了国家外交政策的独立性，同时使菲律宾从与中美两国的良好关系中获益。

第四，战略偏好与共同利益因素。美国亚太盟国会基于战略偏好与共同利益，在中美之间灵活地实施单向或双向的动态平衡。国家战略自主性越强，其更有可能维持较为稳定的对冲战略，这受制于三个具体条件：与中美双方不存在激化的核心安全利益冲突、经济偏好强于安全偏好以及同中美两国的共同利益相差不大。该视角也从国内政治出发，凸显出东南亚国家维持对冲的自主性，但可能需要进一步解释为什么有些国家与中美两国的核心安全利益冲突会激化，为什么有些国家的经济偏好强于安全偏好。

对冲是动态变化的战略选择，对冲的生成与实施不是彼此割裂的，从选择对冲到实施过程中是否维持对冲，是多方互动影响下战略推进的动态调整过程。除以上研究关注的几类因素外，解释对冲战略的实施演变还可以在以下两个方面进一步拓展。

首先，回归对冲产生的基本逻辑——应对不确定性。既有研究强调，对冲是在充满多种不确定性的复杂网络结构中进行决策的理性反应。对冲的出现与应对不确定性存在密切联系，不确定性越显著，理性行为体采取对冲的倾向越明显。早期研究强调，东南亚国家对冲战略面临的不确定性主要体现为美国的地区收缩、中国是否会寻求地区主导，以及东盟是否仍有价值或地区秩序是否稳定。而随着2010年前后中美对外政策与地区权力结构的变化，现有研究则普遍认为，对冲面临的不确定性主要源于中国崛起后的意图和行为、中美竞争升级与由此引发的地区秩序转型。对冲是为了应对不确定性的本质也可以用来解释该战略的实施演变。其次，回归对冲战略本身的功能。在中美竞争的格局下，菲律宾等东南亚国家实施对冲是为了尽可能维持战略自主与能动性，尽可能实现本国安全、福利与自主利益的最大化。尽管既有研究在对冲是否应包含寻求收益上存在争论，但站在实施国自身的立场来说，对冲功能的变化是引发其战略实施变化的主要诱因。

三、不确定性评估、对冲功能与菲律宾的对冲实施

在中美菲的三方关系结构下，菲律宾领导人尤其需要评估外部威胁与安全承诺两类不确定性，对地区环境内不确定性的适应塑造了菲律宾对冲战略的实施演变。不确定性越明显，菲律宾越有可能出于对冲的功能而理性地实施、维持对冲。

（一）领导人的不确定性评估与对冲战略的实施

中国崛起、中美竞争及地区秩序转型的复杂性与动态性塑造了东南亚国家的整体地区环境。主导国与崛起国的复杂权力转移进程导致地区秩序出现转型。在这一转型阶段，地区秩序的突出变化就是从确定性转为不确定性。动态的权力转移进程与战略互动关系导致东南亚国家很难确定中美未来的竞争走向与“胜负结果”，不确定未来谁将成为地区的主导力量。在大国间未来“胜负结果”难以预测的战略环境下，东南亚国家当前的理性选择就是尽量延迟在大国间做出明确的、不可逆转的选择，避免过早地对某一大国表现出过度依赖，以降低“选错边”的风险。因而，对冲某种程度上具有“权宜之计”的色彩，是将制衡或追随延迟至未来，是体系不确定背景下的趋利避险行为。对冲战略能为国家争取到时间，待体系环境明确清晰的条件下再决定是采取制衡还是追随。中美权力动态与地区秩序转型的持续不确定性解释了对冲战略的普遍实施。但针对对冲战略的具体实施过程，在地区秩序转型的整体不确定性下，学者们越来越强调，菲律宾等东南亚国家是在中美之间针对多元的不确定性风险实施对冲，而非此前所认为的对冲某一具体国家（例如中国）或某种单一风险（例如“选错边”）。在与中美的不对称互动中，管理两国具体行为及意图的不确定性是东南亚国家的核心任务。

作为与中国存在领土争端的美国地区盟国，菲律宾领导人尤其需要评估、处理安全承诺与外部威胁两类具体的不确定性因素，这影响了其对冲战略的实施动态。

首先，评估外部威胁的不确定性。在决策前的战略评估阶段，国家需要就外部威胁是否明确直接做出尽可能精准的判断。既有研究指出，不存在明确的威胁是对冲实施的重要前提。在与中国的不对称互动中，菲律宾领导人需要评估崛起的中国将如何利用其权力，以及中国未来是否会在南海问题上更加“进取”等。信息不对称导致的意图不确定与实力不对称导致的安全敏感，在双方领土争端问题的放大下，塑造了菲律宾领导人对中国崛起及其对外行为的担忧。2009年后，“中国强势论”（the Assertive China Narrative）的声音在国际社会日益高涨，“强势”一词被频繁地用来描述中国的对外政策。中国在领土争端等事件中维护国家主权权益的正当行动被解读为使用强制性力量，频繁出现的“核心利益”词汇被认为是日益强势的重要信号。这尤其加剧了菲律宾对中国南海政策与意图的安全焦虑。但与此同时，中国也在保持自我克制并实施安抚，推行睦邻外交。中国经济的迅速发展也为菲律宾提供巨大的经济机遇。对华安全焦虑、中国的安抚战略与经济机遇三者并存，塑造菲律宾外部威胁不确定的风险环境，反映出其在不确定性环境下对中国的信任不足，害怕承担因完全信任中国而引发的战略风险。威胁的不确定赋予了菲律宾较大的行为选择空间，应对潜在安全风险是此时菲律宾在进行理性政策选择时的首要考虑。既有研究指出，关于未来意图的不确定性不一定会导致竞争，相反，其能够为短期的务实合作创造机会，促使菲律宾在对冲风险的过程中追求利益最大化。然而，如果菲律宾领导人认定来自中国的外部威胁直接明确且迫在眉睫，那么放弃对冲、转向对中国的制衡将成为主导的政策选择。

其次，评估安全承诺的不确定性。就战略行为阶段来说，评估外部威胁仅是战略评估阶段的一个方面。既有研究指出，美国是否愿意向东南亚国家提供物质支持，并发挥领导作用以形成联盟是决定制衡能否产生的重要因素。由于与中国存在领土争端且实力不对称，菲律宾对改善自身实力不利地位的时机尤为敏感，更加注意对有利时机的利用。这导致菲律宾尤其需要对美国的安全投入是否可靠进行评估。然而，美国在向菲律宾提供安全承诺时面临两难处境：一方面，向菲律宾提供明确安全承诺可能会刺激其激进冒险倾向，加剧自身被绑架与被牵连的风险，增加战略负担，同时恶化与中国的关系。另一方面，拒绝为菲律宾提供安全承诺会损害自身的战略声誉，引发地区盟国和伙伴对自身可靠性的质疑。这使得美国安全承诺的边界具有动态性，会随着国内外环境与国家利益而变化。美国必须慎重考虑安全承诺的形式与程度，权衡其收益、风险与成本，这加剧了大国安全承诺的不确定性。美国安全承诺的内在不确定性意味着，菲律宾必须根据美国发出的各种关于利益、意图与决心的信号，判断在选择恶化与中国的关系后，自身能否得到美国明确可靠的安全保证。这影响了其在中美之间的对冲倾向。美国安全承诺的不确定性，加剧了菲律宾采取明确追随战略的被抛弃、被牵连与被惩罚风险，避免与一方直接对立同时对另一方过度依赖是此时符合成本—收益计算的理性选择。明确可靠的安全承诺则刺激菲律宾领导人在南海问题上采取激进立场，削弱了菲律宾积极发展对华关系的政策空间。

领导人如何评估两类不确定性因素？一方面，要理解意图与决心等因素的不确定性需要识别用以表明意图的行为状态。中美两国政策行为释放出的信息越充分，领导人越能够准确评估是否面临明确直接的外部威胁、是否具备清晰可靠的安全承诺。另一方面，了解中美行为背后的意图与决心是一个认知的过程。领导人对源于中美两国的安全承诺与外部威胁的不确定性判断是主观的感知，对外部信息进行认知的过程显然受到国内政治因素的影响。在评估过程中，领导人可能有动机夸大或低估外部威胁与安全承诺的确定性。

（二）不确定性评估下对冲战略的效用

领导人与国内公众之所以支持实施对冲，是因为该战略能够帮助国家实现特定利益。对于中小国家来说，对冲战略在不确定性条件下的效用使得对冲不是机会主义的战略选择，而是务实的、有意识的选择。其效用主要体现在以下5个方面。

第一，缓解或抵消风险。既有研究指出，不确定性是风险的必要非充分条件，国家对冲的是源于不确定性的广泛风险，是某种不确定性产生的后果而非不确定性本身。需要对冲的风险可分为两类。一是大国权力转移不确定带来的系统风险，即学者们常说的过早选边而选边失败的风险。通过对冲，实施国可以将自身战略选择维持到最后结果明朗时再做出，从而更有可能加入优势一方。从时间维度来讲，对冲一定程度上能赋予实施国观察大国间关系走向的空间，并使其能够对自身政策做出动态调整。随着美国对华竞争的加剧，降低选错边风险在东南亚国家的对冲战略中愈发明显。二是大国意图与行为带来的潜在安全风险。由于与大国之间存在实力的不对称性，东南亚国家往往无法单独应对来自大国的潜在安全风险。与一方开展安全、军事与政治合作的同时，与另一大国也开展相关合作，此类相反的行为举措能够帮助东南亚国家缓解信息与实力不对称导致的大国安全风险。因此，风险管理被视为对冲战略的核心，东南亚国家需要不断地进行风险识别、风险评估、风险缓解与风险再评估，实现不确定性环境下的风险对冲。这也是既有研究论述最多的对冲战略的效用。

第二，获取两面收益。单纯的制衡或追随将实施国与某一大国完全捆绑，降低了从另一大国中获益的可能性。而对冲战略的两面交好可以提供两面获益的可能，这有助于实施国从目标国获得经济、政治与安全利益。对冲的收益获取功能在东南亚国家中表现得尤为明显。与中国发展关系的经济预期或福利需求，被视为其选择对冲的重要驱动力。这源于东南亚国家对中国的经济依赖，与国内合法性、政权稳定性紧密相关。在安全—经济的二元化格局下，两面交好式的对冲也有助于从美国获取安全与政治收益。

第三，获取竞价空间。在大国竞争的环境下，有些国家的战略价值会随着大国博弈程度的上升而提高，大国竞合关系为其提供战略利用的可能性，竞争中的大国可能会竞相出价“拉拢”具有战略价值的国家。在此类地区环境下，明确的制衡或追随将限制其政策选择空间，降低利用大国竞争关系谋取自身利益最大化的能力。而对冲战略的灵活性赋予实施国观察大国竞价能力与意愿、获得竞价收益的空间。通过构建动态的关系平衡结构，对冲实施国一定程度上是“待价而沽”，根据利益关系动态地调整、发展与大国的关系，进而实现收益最大化。但竞价空间的获得也是相对的、有限的，容易引起另一大国的不满，这对其对冲操作提出更高的要求。

第四，维持对外政策的独立自主。自主性是东南亚国家的核心利益诉求之一。相比于制衡将自身与某一国家完全对立、追随将自身与某一大国完全捆绑，对冲能够赋予东南亚国家较大的自主空间，使其避免过度依赖于某一大国。但其战略选择的独立性也是相对的，始终受制于大国间的竞争态势与体系/地区环境，这由其不对称地位的现实所决定。

第五，信息收集，保持政策选择的灵活开放空间。从理性主义的视角来说，对冲具有信息收集的功能。布兰登·约德（Brandon K. Yoder）通过博弈论模型，印证对冲作为一种筛选机制（screening mechanism）能够提供关于崛起国意图的信息，对冲的信息价值使衰落国能够与真正的良性崛起国保持一定合作，同时能够更有效地识别威胁秩序现状的敌对崛起国。詹姆斯·费伦（James D. Fearon）强调信息不对称是理性国家走向战争的重要原因。在整个权力转移期间，同样存在着信息不对称问题。此类信息不对称不仅是对霸权国或崛起国而言，也是区域国家在制定对外政策时面临的重要难题，即其很难清晰地判断霸权国与崛起国行为背后的意图、利益与决心，存在着信息与实力的双重不对称。例如，霸权国是否会维持其地区存在、是否会履行其安全承诺，崛起国在未来是否会更频繁地采取强制政策等。在权力转移的背景下，作为一种信息收集机制，对冲能够帮助东南亚国家尽可能收集崛起国与霸权国的信息。对冲的动态性与灵活性，赋予东南亚国家观察、判断大国行为意图与大国间关系走向的空间。通过构建大国平衡结构，实施国可以观察大国传递出的信号和予以的反馈，并根据自身利益取向灵活地做出政策反应，保持政策选项的开放性，维持回旋空间。因此，有研究强调对冲是动态的、结合具体情境的实践，是对大国战略与具体行动的灵活适应。

总之，不确定性环境下的明确选边站队是将“赌注”全部押在一方身上，其存在高昂成本，不仅会降低当下持久获益的可能性，而且将加大被牵连、被抛弃、被惩罚以及自主性和国内权威受损等风险。不确定性环境下的疏远战略虽然可以使实施国获得较高的行为自主，但其只是极为短暂的权宜之计，很难保证该国持久获益，因为多数东南亚国家与中美两国处于紧密联系的安全、经济网络之中，无法同时与中美两大国长时间地保持距离。

（三）菲律宾对冲战略演变的逻辑分析

如表1所示，领导人对外部威胁与安全承诺两类不确定性因素的评估，塑造了菲律宾对冲战略的实施变化。

第一，当菲律宾领导人判断外部威胁与安全承诺呈现不确定性时，明确的选边行为存在高昂成本，而对冲在此条件下的显著功能使菲律宾领导人形成实施对冲的收益预期，通过实施并维持对冲规避风险、获取收益，避免冒险明确选边而可能付出难以承受的潜在代价。

第二，当菲律宾领导人判断外部威胁不确定但安全承诺可靠确定，或外部威胁明确清晰但安全承诺不确定时，其通常会修改、调整在中美之间寻求关系平衡的对冲战略。在美菲联盟关系与中菲领土争端的结构性约束下，菲律宾的对冲调整具体表现为相对强化与美国的关系，在战略倾向上更加偏向美国。在前一种情况下，该选择是菲律宾作为重要盟国对美国拉拢与承诺的回应；在后一种情况下，该选择源于菲律宾应对所谓来自中国的明确“外部威胁”的需求。

第三，当菲律宾领导人判断外部威胁与安全承诺呈现确定性时，实施对冲的收益预期弱，对冲无法有效回应确定性的外部威胁与安全承诺。在具备美国可靠安全保障的情况下应对所谓来自中国的明确威胁促使菲律宾对美选边，在对外关系上完全倒向美国一方，对冲战略走向瓦解。

四、确定性与不确定性交织下菲律宾对冲战略的动态演变

2010年后菲律宾的对冲战略呈现明显的演变过程。阿基诺三世并非一上台就采取明确的“追美制华”政策，其对冲战略的瓦解经历了一个逐步演进的过程，大致可分为两个阶段，即执政初期的对冲调整阶段与黄岩岛争端后的对冲瓦解阶段。2016年杜特尔特上台后，扭转了前任政府的对外政策，菲律宾的对冲战略得以重塑。然而，杜特尔特执政后期尤其是新任总统小马科斯上台后，其对冲战略再次呈现调整态势，强化与美国的同盟合作而弱化中菲关系。在以上各个阶段内，菲律宾领导人对外部威胁与安全承诺两类不确定性的评估存在差异，引发了对冲战略的演变动态。

（一）阿基诺三世执政初期对冲战略的短暂调整

阿罗约执政后期，中菲友好合作成为国内反对派攻击阿罗约政府的工具，此前快速发展的中菲关系相对遇冷。2010年6月，阿基诺三世宣誓就任总统，菲律宾的对冲战略开始呈现调整趋势。新政府高调反对此前阿罗约政府推行的友华政策，中菲关系因日益升温的南海问题逐步恶化，而美菲两国战略互动日益强化。从2011年年初起，阿基诺三世政府在南海问题上采取一系列加剧局势升温的政策，3月份的礼乐滩事件标志着中菲新一轮南海争端拉开序幕。由于中菲在南海问题上的紧张关系日益加剧，阿基诺三世更是取消原定于2011年5月的首次对华访问。

对冲战略的调整主要源于阿基诺三世政府对外部威胁的评估变化，即愈发将中国认定为菲律宾的明确安全威胁。早在阿罗约执政后期，中菲友好合作就受到严重的污名化，与菲律宾领导人的贪污腐败、出卖国家主权以谋个人私利联系在一起，阿罗约政府被认为在南海问题上作出了“惊人的让步”。而阿基诺三世以“没有腐败就没有贫困”的竞选口号上台，以强硬的对华政策树立自身形象，同腐败、“叛国”的阿罗约政府划清界限。将中国认定为“侵犯”菲律宾“海洋权益”的明确威胁、对中国采取强硬举措，成为阿基诺三世转移民众视线、拉拢军方与亲美势力、稳固国内执政地位的重要工具。礼乐滩事件发生后，菲律宾参议院发布声明，称礼乐滩处于本国200海里的专属经济区内，早在20世纪70年代菲律宾就已经开展勘探工作，强调中国作为友好邻国却“侵犯”菲律宾的领土完整与主权。在南海问题升温的背景下，阿基诺三世政府将南海问题称为“自家后院的威胁”，其在上台之初发布的《国内和平与安全计划》《2011—2016年国家安全政策》与《2013—2018年防务计划指南》等多份国家战略规划，均明确提出要发展菲律宾的防御能力，捍卫海洋安全与海洋权益，应对外部威胁。

尽管阿基诺三世政府日益偏离寻求关系平衡的对冲战略，美菲关系拉近而中菲关系恶化，但这一时期菲律宾的对冲战略并未完全转变为对美选边，其并未选择与中国关系完全恶化，而是对中菲合作仍抱有一定的期待，与中国保持着必要的政治与外交接触。阿基诺三世政府发布的《2011—2016年国家安全政策》提及菲律宾必须进一步加强与中国的合作。2011年7月，时任菲律宾外长罗萨里奥（Albert del Rosario）访华，中菲双方重申海上争议不应影响两国友好合作大局。8月末，阿基诺三世首次对中国进行国事访问，称“南海问题不是中菲关系的全部，不应影响双边关系的发展与两国友好合作”。由于菲律宾认为中国正在南海地区采取所谓的进取举措，外部威胁的愈发明确挤压了菲律宾发展对华关系的政策空间，继续维持对冲既很难维护所谓的海洋权益，也无法回应国内诉求。尽管奥巴马政府实施亚太再平衡战略以来，美国对菲律宾的安全投入明显增多，但菲律宾政府并不确定该战略实施的持续性，美国也并未向菲围绕南海问题作出明确安全保证。在这一背景下，调整在中美之间的对冲战略有助于阿基诺三世政府适应不确定性环境的动态变化。

（二）2012年后阿基诺三世政府对冲战略的瓦解

在中菲两国互不信任感不断加剧、中菲关系日益动荡而美菲关系愈发强化的背景下，阿基诺三世政府的对冲战略逐步瓦解。黄岩岛对峙事件使中菲关系跌至最低点，这成为中美菲三方关系结构变动的深刻转折点。2012年4月，菲海军企图抓捕在黄岩岛附近正常作业的中国渔船，中国海监船予以制止，随后双方开始长达两个月的对峙僵局。最终，以天气恶劣为由，阿基诺三世下令于6月15日撤离该海域。2013年1月，菲律宾单方面提起所谓的南海仲裁案。此后，中菲双边关系陷入“进退维谷的僵局”，中方坚持不接受、不参与菲律宾提出的南海仲裁，而菲方则为仲裁投入巨大的政治资本，得到参议院与众议院的支持，取得国内共识。

面对菲律宾在黄岩岛、仁爱礁与南海仲裁案等问题上的挑衅越线行为，中国采取了一系列坚定维护国家主权与领土完整的行动，明确传递出维护国家利益的决心信号。中国在领土问题上坚决维护国家利益的正当行为，进一步凸显出菲政府眼中“安全威胁”的确定性，促使其继续坚决维护所谓的“正当权益”。中国在南海的正常维权行动受到严重污名化，被认为凭借日益增强的军事力量在南海推行“强权政治”，这成为所谓的“中国强势论”的重要说辞之一。阿基诺三世公开指责中国在南海所谓的“扩张”行为，将中国比作纳粹德国。历年国情咨文与发布的政府文件也多次强调，中国在南海对菲律宾“构成”“威胁”。在菲国内政治上，有研究指出，黄岩岛对峙使菲律宾国内政策辩论出现变化，导致温和派丧失争论的余地，菲律宾的政策基调从与中国一同寻求解决方案转变为针对中国。在发生一系列的南海争端事件后，菲民众对中国的看法同样跌至谷底。根据民调机构社会气象站（Social Weather Station）的调查，从2012年5月至2016年6月，菲律宾民众对中国的净信任度不断下跌，2015年9月达到-46。面对国内反华的民族主义情绪，阿基诺三世政府采取利用并煽动的做法，塑造、夸大中国在南海等问题上带来的安全威胁，以强硬姿态和举措获取民众支持。

在安全承诺的确定性方面，黄岩岛事件的爆发正值菲律宾对美国安全承诺的确信达到顶点，这为其实施强硬对华政策提供了机会窗口。2012年4月，在中菲两国对峙之际，美菲举行史上最大规模的“肩并肩2012”联合军演。同月，两国举行首次“2+2”会谈，时任菲外长罗萨里奥称，美国已向菲律宾保证将遵守《美菲共同防御条约》，保护菲在南海免受任何形式的攻击。然而，阿基诺三世对美国安全承诺的主观确信可能是“误导性的”。黄岩岛对峙期间，美国始终未明确表示1951年的《美菲共同防御条约》适用于南海，呼吁通过对话与外交手段解决争议问题。阿基诺三世政府对美国安全承诺的夸大式评估与主观期待，导致其敢于在黄岩岛事件中对中国采取激进、极端的强硬立场。

尽管美国安全承诺客观上暴露出相对有限，但增强菲律宾的军事实力以建成“最小程度可信防御姿态”仍是美国的政策目标。美国对菲律宾的安全投入与支持力度仍在稳步增强。2013年12月，时任美国国务卿克里（John Kerry）宣布将在随后3年为菲提供4000万美元，用于协助菲律宾保护其“领海主权”。2014年4月，奥巴马访问菲律宾期间，双方签署《加强防务合作协议》。2011年至2016年，美菲两国每年都会举行“肩并肩”联合军演，美方投入的演习力量不断增加。在这一背景下，为了应对确定性的外部威胁，阿基诺三世政府对过分激进的对华政策作出调整，由“武斗”转向黄岩岛战略投机失败后的“文斗”，利用国际法律诉讼、舆论诋毁与军备建设等多种方式，追求所谓的“海洋权益”，中菲关系因南海仲裁案陷入僵局。

总之，外部威胁与安全承诺的确定性压缩了菲律宾实施对冲的政策空间，严重削弱对冲本身的效用，导致阿基诺三世政府选择彻底放弃对冲。在阿基诺三世政府看来，继续维持对冲、维持与中国的接触合作，既无益于维护菲律宾在南海的“国家利益”，又无助于其实现执政的“个人利益”，对冲的效用严重弱化。相比之下，追美制华政策的收益体现以下方面。第一，在亚太再平衡战略下，美国对菲律宾安全投入的增加为其实施强硬的对华政策提供契机。第二，有助于菲律宾借助美国维护其“海洋权益”，应对中国在南海所谓的威胁行为。有研究指出，菲律宾似乎也相信，对中国采取强硬立场能迫使其采取“守势”，进而减少海上事件的数量。第三，有利于阿基诺三世树立不同于前任政府的执政形象，通过实施强硬的对华政策，实现自身执政地位的稳固。在这样的政策预期下，原本两面交好式的对冲战略彻底瓦解，演变为明确的对美选边行为。

（三）杜特尔特政府对冲战略的重塑与维持

2016年6月，杜特尔特宣誓就任菲律宾第16任总统。杜特尔特执政后，对前任政府推行的强硬对华政策进行全面调整，积极为中菲南海争端降温，通过双边或多边协商谈判管控分歧，两国关系得以回归正常发展的轨道。以“收益最大化”为导向，杜特尔特政府采取友华政策。南海争端并非中菲关系的全部，在该共识的指导下，中菲双方在多个领域开展互利务实合作。然而，其对华政策仍具有明显的“风险预防”色彩，这揭示出杜特尔特政府致力于以“原则坚定、方略灵活”的理念，在中美之间实现自身利益的最大化。一方面，杜特尔特政府从未放弃对南海岛礁的主权宣称。即使对南海仲裁结果做冷处理，但在杜特尔特政府发布的多份国情咨文和国家报告中，均存在对坚持南海仲裁结果与捍卫菲律宾海洋主权权益的声明。另一方面，杜特尔特执政初期，美菲同盟关系尽管出现一定的疏离，但并未受到实质性削弱。特朗普上台后，美菲双边关系逐渐升温改善，2017年下半年起，美菲在双边防务协议、军事援助与联合军事演习等方面的安全合作，呈现一定的延续和升级。杜特尔特政府以收益最大化和风险预防为核心，构建关系平衡的中美菲三方关系结构，菲律宾的对冲战略得以重塑。

杜特尔特上台后，美国安全承诺与美菲同盟关系的不确定性凸显。一方面，奥巴马政府猛烈抨击菲律宾的禁毒运动，指责其“践踏司法”“侵犯人权”。美国对菲律宾的安全支持与美菲安全合作受到很大冲击。另一方面，杜特尔特本人也对美国安全承诺的可靠性持质疑立场。2015年，杜特尔特就曾表达对美国安全承诺的担忧，称“美国不会为菲律宾而死”。2017年3月，杜特尔特也表示，“唯有美国有能力阻止中国在南海地区的建设行动，但美国却无动于衷，为何不派其第七舰队前往争议海域并当面告知中国停止这一切呢？”尽管2017年特朗普上台以来，美菲同盟关系有所改善与升级，但特朗普政府在“美国优先”指导下，自毁战略信誉的行为进一步加剧美国安全承诺的不确定性。在杜特尔特政府看来，前任政府将自身与美国完全捆绑的政策，削弱了菲律宾外交政策的灵活性与主动性，不仅未能在南海问题上取得实质性收益，而且使菲律宾过于依赖美菲同盟与美国的安全承诺，加剧了自身的同盟困境与政策风险。美国安全承诺的不确定性促使杜特尔特政府调整此前激进的追美制华政策。

相比于阿基诺三世政府将中国认定为明确直接的确定性威胁，杜特尔特则认为中国既是机遇也是挑战。其一方面更加注重中国对菲律宾的经济效益与政治价值，另一方面也继续承认中国对菲律宾的海上安全挑战。机遇与挑战的并存凸显出菲律宾外部威胁的不确定性，使杜特尔特政府的对华政策具有收益最大化与风险预防两种相反的行为倾向，在稳步发展中菲关系的同时，坚定南海主权声索、实施预防性战略。首先，杜特尔特执政后相继推出“菲律宾雄心2040”“大建特建”等经济发展计划，受到重视的国内经济发展凸显出中国对于菲律宾的经济机遇。在杜特尔特看来，中国是解决菲律宾经济难题、实现国内经济发展的关键。实用主义的收益导向驱使杜特尔特政府改善与中国的关系，利用中国的经济实力与中菲经济合作的潜力，兑现国内经济发展承诺。同时，杜特尔特开展的禁毒运动饱受美国的谴责与反对。这也使杜特尔特政府需要通过恢复发展中菲关系，化解国际孤立、赢得国内缉毒运动。

其次，杜特尔特政府在评估中国潜在安全挑战方面具有一定延续性。在菲国内，存在着一批反对杜特尔特友华政策的政治精英。反对派们指责杜特尔特对中国绥靖，批评杜特尔特搁置有利于菲律宾的裁决结果，称菲律宾已成为其现行政策的“自愿受害者”，主张菲律宾应重新评估对中国的“绥靖和顺应”政策，要以“最强烈的措辞”抗议中国的行动。在民意方面，根据社会气象站2018年第三季度的调查，84%的菲律宾受访者反对菲政府对所谓的中国南海“进取行动”采取“无所作为”的政策，比2018年6月的调查上升3%；87%的受访者表示，菲律宾重新“控制”中国在“西菲律宾海”“占领”的岛屿非常重要，对中国的净信任度仍是负数，为-16。2020年7月，菲民众对中国的净信任度从2019年9月份的-33下降至-36。这反映出菲律宾民众对中国的不信任与威胁认知。国内民众对中国的负面看法与追求领土主权的民族主义情绪，传导到杜特尔特政府对外部威胁的评估上。《2018年菲律宾国家安全战略》宣称，中国在“西菲律宾海”日益活跃并具有“侵略性”（more active and aggressive）。这说明杜特尔特政府仍将中国视为其主要的外部安全挑战之一，促使其继续坚定南海主权声索，捍卫所谓的“海洋权益”，实施对华的预防性战略。

杜特尔特政府强调，“当前菲律宾外部安全环境的特点是日益增长的不确定性与难以预测性”，其一方面认为，美国安全承诺的不确定性加深了菲律宾过度依赖美国的政策风险，另一方面则并不认为中国只给菲律宾带来了明确而紧迫的安全威胁，经济机遇与安全挑战的并存凸显了外部威胁的不确定性。在安全承诺与外部威胁呈现不确定性的环境下，对冲成为杜特尔特政府最大化国家利益、应对潜在风险的理性战略选择。对杜特尔特政府来说，其功能主要体现在以下方面。

第一，通过与中国交好获得经济与政治收益。杜特尔特政府通过“软性”的对华政策不仅能够获得大量的经济回报，避免因禁毒运动而受到外交孤立，而且并未丧失任何实控岛礁，甚至在南海问题上取得前任政府未曾实现的一些目标。第二，以对冲战略实现风险管理。通过继续维持甚至升级美菲同盟关系、坚定南海主权声索，追求菲律宾的“海洋权益”，对中国的南海政策进行风险预防。同时，以对冲规避过早在中美之间选边所带来的风险。在中美竞争的背景下，即使作为美国的重要盟国，菲律宾也并不想因过早选边而成为“中美战略竞争中牺牲的羔羊”。第三，维持菲律宾外交政策的独立与自主，避免完全依赖美国而使自身陷入外交上的不利地位。第四，通过关系平衡的对冲战略，维持与中美两国的讨价还价空间，通过竞价实现国家利益最大化。第五，保持菲律宾战略选择的回旋空间与灵活空间。在中美菲的三方互动中，通过实施对冲获取关于中美行为意图、决心程度与竞争走向等多种信息，允许菲律宾能够根据局势的新变化，在适当时机灵活自主地调整对外政策。

（四）2020年以来菲律宾对冲战略的再次调整

2020年以来，菲律宾的对冲战略总体上处于不断演进的调整状态。杜特尔特执政后期，开始更加频繁地宣称菲律宾在南海地区的“正当权益”，多次指责批评中国的南海维权政策，重申捍卫南海仲裁结果，以及对中业岛、黄岩岛等南海岛礁拥有主权和管辖权，中菲南海争端有所升温。2022年6月，小马科斯上台执政，同年11月中菲两国元首在曼谷首次会晤，2023年1月小马科斯将中国作为东盟以外正式访问的首个国家，寻求在互信互利基础上提升中菲双边关系水平，双方签署14项合作文件。然而，此后中菲合作逐渐弱化，菲律宾的对冲战略进一步呈现调整转变，对美选边趋势日益清晰。一方面，菲律宾明显加强与美国的军事、安全与政治关系，作为印太地区的枢纽中心，积极配合美国构建强化对华竞争的复合盟伴网络。继2021年美菲恢复《访问部队协议》后，2023年2月，菲律宾宣布再向美国开放4个军事基地。同年，美菲双方重启“2+2”会谈。为推进联盟关系的现代化，美菲双方在联演联训、情报共享、军事援助等方面的合作持续深化，进一步提升双方互操作水平与联合威慑能力。另一方面，菲律宾在南海问题上的升级与挑衅举措明显增多，主动围绕仁爱礁、黄岩岛与铁线礁等南海岛礁采取各种挑衅行为，中菲南海问题日益升温导致两国关系受到比较强烈的冲击。

此阶段菲律宾对冲战略的显著调整主要源于美国安全承诺与保证的愈发明确。2020年7月，美国时任国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）发表关于南海问题的声明，明确表示“中国对大部分南海海域离岸资源的主张完全不合法，其意在控制这些资源的霸凌行动也完全不合法”，这几乎否定了中国在南海的所有主张。与此同时，特朗普政府大幅增加南海“航行自由行动”的频率，更深度地介入南海问题。伴随着美国改变此前在南海争端上不持立场的政策，其对菲律宾的同盟承诺出现明显升级。2019年3月，蓬佩奥表示，当菲律宾在南海遭到任何武装袭击时，美国将根据《美菲共同防御条约》规定的共同防御义务保卫菲律宾，这是美国首次在南海问题上公开确认支持菲律宾的军事承诺。2021年拜登上台后，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）再次重申美国对《美菲共同防御条约》适用范围的保证，明确在南海地区对菲律宾的保护承诺，这是拜登政府首次表明其南海立场。2021年中菲“牛轭礁风波”期间，美国驻菲大使馆、国务院等部门多次就牛轭礁问题指责中国“挑衅与威胁其他国家”，国务卿布林肯、国防部长奥斯汀（Lloyd Austin）等高级官员重申《美菲共同防御条约》适用于南海，显示出美国对菲律宾的坚定支持。在2023年的美菲“2+2”会谈上，双方共同表示强烈反对中国在南海的权益主张。2023年5月出台的《美菲双边防务准则》，重申《美菲共同防御条约》第四条与第五条规定的共同防御承诺，同时对菲律宾海岸警卫队的攻击被纳入适用范围。该条约将美国对菲的安全保证在操作层面进一步细化，是美菲自签署共同防御条约后的首个国防合作指导方针。

与前任政府不同，小马科斯高度重视美菲同盟，强调“没有美国作为合作伙伴，就无法相信菲律宾的未来”。愈发确定性的美国安全承诺既是美国为强化对华竞争对菲律宾的拉拢与投入，也是小马科斯政府积极推动与争取的结果。这为菲律宾在南海问题上采取升级举措、维护所谓的南海利益提供机会窗口。

五、结语

随着美国强化对华竞争，其重要盟伴对冲实施的可持续性与动态变化是值得探讨的重要议题。对冲的出现是对地区环境内不确定性的回应，其原因在于对冲本身在缓解风险、获取两面收益与竞价空间、维持独立自主与信息收集等方面的功能。本文将对冲实施分为维持、调整与瓦解三种状态，并以领导人对外部威胁与安全承诺两类不确定性的评估，解释了2010年以来菲律宾对冲战略的演变动态。

通过对菲律宾对冲战略的历史回溯，可以发现对菲律宾而言，维持稳定的对冲并不容易。由于美菲同盟关系与中菲领土争端的结构性约束，菲律宾的对冲战略具有“天然的”不稳定性。有学者更是直接将菲律宾理解为“坚定的盟友”，认为其不具备实施对冲的条件。在大国竞争的背景下，作为美国重要的地区盟国，菲律宾的对冲空间日益受到压缩，回应美国的施压与投入成为领导人制定对华政策的重要考量。在战略选择的变迁中，菲律宾始终面临维护所谓的“南海利益”与被抛弃、被牵连、被惩罚等风险之间的权衡。

以大国竞争升级背景下第三方国家对冲实施的动态变化为关注点，未来研究可以进一步探讨以下问题。第一，美国究竟是如何推动对冲实施国调整甚至放弃对冲的，对冲实施国自身与大国竞争中的另一方——中国又是如何应对的。第二，体系中国家实施对冲的前提条件是什么，为什么有些国家能够较为稳定地实施对冲，为什么有些时期对冲能够作为群体性选择而集中出现，而当下放弃对冲似乎成为更加突出的新现象。第三，既有研究更多关注美国关键盟伴的对冲转向，那么在中美竞争加剧的情势下，战略侧重更偏向中国的国家面临哪些压力，其对外选择是否也会出现调整转变。

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广而告之

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大外交青年智库（简称“大外交智库”）（Glory Diplomacy Youth Think-tank，Glory Diplomacy或GDYT）是一家创办于2017年的以外交安全为主的综合性战略研究机构、社会/青年智库，总部在中国深圳，是深圳首家非官方外交安全智库、中国首家青年智库，创始人是王盖盖。GDYT一直坚持“只有修炼好内功，才能放心去实战”的发展理念，从2017年创始初期稳扎稳打，于2018年成立青年原创评论组（于2022年改组为《智本青析》编辑部）并创办《智本青析》电子刊至今；2019年在海南开设分支机构即海南大外交学会，同年成立青年发展研究中心，该中心在2019年创办“大外交青年发展与实践启航项目”研修班至今，在2021年创办“世界青年菁英坊《早点知道》讲座项目”至今；2020年成立应试就业研究中心并创办《真题解析》付费专栏；同年7月，成立外交外事涉外安全决策咨询公司，集中研究国家安全与国际安全、海外利益分析与保护、青年外交与青年发展、区域国别与国际组织、跨国公司与全球治理等事务；2021年成立外文编译评议组并创办《大译编参》电子刊至今（该编辑部于2022年创办《每日信报》微电子日刊），同年成立区域国别研究中心（该中心于2022年创办《新国别简报》栏目）；2022年成立世界外交数据中心、全球治理研究中心（该中心于2022年创办《鸿士论天下》栏目）、国家安全研究中心、党的理论创新研究中心，并合并所有专访项目（青坊谈、最有影响力人物访谈、21世纪中国外交天团、学人专访等）整合为《与名人对话》栏目，组建“青年智库特种部队”全职高精尖部门和全球范围内的“大中华菁英圈”，开启“Smallibrary·小书屋”全球青年阅读挑战计划（该计划于2022年创办《智库书屋》栏目），运营新知太学（网络）书院（该书院于2022年创办《线上共读》栏目）；2023年，成立全球创业研究中心、全球湾区研究中心、跨国公司研究中心、海外利益研究中心、数字经济研究中心、海洋治理研究中心、基式外交研究中心，在香港开设分支机构“香港大外交学会（GDYT HK）”，创办“华湾国际创业发展新菁英汇”国际人才交流平台等。GDYT从2021年以来，多次举办全国（含全球）青年国际问题学术研讨、政策分析与思想交流等活动，如“国际问题研究型青年智库发展模式探索论坛”、“新型国际问题青年智库建设与发展论坛”、“国际关系青年辩论赛”、“国际关系青年辩论赛最佳辩手论坛”、“世界青年菁英坊《早点知道》系列讲座”、“国际问题/区域国别学术研讨会（GDYT·ISAS）”系列活动、“《与名人对话》系列采访活动”、“《鸿士论天下》系列讲座活动”、“新时代中国国际战略高端论坛与菁英论坛”、“华湾国际创业发展新菁英汇”系列活动、“GDYT与国际知名学者对话”等等。自创办以来，GDYT一直致力于“让壹亿中国大外交青年智慧与方案被全球看见”，聚集全球各地有志青年为实现个人、企业、社会、国家和世界和平发展而奋斗，至2021年底，已发展成集专家顾问、研究员（含高级）、特约研究员（含高级）、助理研究员、编译评议员、时政评论员、实习生、志愿者等全方位国际人才体系（200人）的样本标杆青年智库，聚焦中国与全球大外交领域青年的原创方案、发展计划和外交延伸等助力与服务，在“对照全球外交发展、对接世界高端智库、对比新型平台建设”的三原则指导下，为中国的外交与安全发展贡献青年力量和方案，为政府、企业、智库、高校、非政府组织以及个人都有提供过咨询服务，被海内外青年誉为现代智囊的“青年精英大脑集散地”，是全球新型外交青年智库的开创者和代言人！

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