欧盟总检察长肯定了马耳他授予公民身份的主权权利

2024年10月4日，欧洲联盟法院总检察长Anthony Collins 发表了意见，认为欧盟委员会无权对欧盟成员国的投资入籍 (CBI) 政策施加限制，因为他们未能证明，欧盟公民身份规则（《欧洲联盟运行条约》第20条，TFEU）要求成员国和个人之间必须存在“真实联系”或“先前真实联系”，才能授予公民身份，也就是说欧盟委员会的说法是没有法律支持的。虽然这个意见不具备约束力，但具有相当大的分量，并可能影响欧洲法院的最终判决。

背景：欧盟委员会诉马耳他共和国

欧盟委员会自2020年希望全力打击欧洲黄金计划，即投资居留和公民计划（也称为“黄金签证”），委员会认为，马耳他的CBI计划违反了欧盟法律规定的义务，特别是TFEU第20条(欧盟公民身份)和TEU第4条第3款(真诚合作原则)。委员会的主要论点是，马耳他的计划允许非欧盟国民通过投资获得马耳他公民身份，而不需要与马耳他建立“真正联系”，这损害了欧盟公民身份的完整性。委员会认为，公民身份应该代表个人和成员国之间有意义的联系。

马耳他坚持，由于国籍属于成员国的职权范围，它保留建立自己授予公民身份的标准的权利，本国的CBI计划通过严格的尽职调查筛选合格的申请人，重要的是，马耳他还会在投资者入籍后监测，确保公民获得者保持对马耳他的承诺，并且不会继续构成安全风险。从一而终坚定维护欧盟公民身份的完整性，也从未破坏欧盟法律的总体价值观。（马耳他投资入籍计划允许外国投资者在满足若干条件后申请公民身份，主要条件为金融投资，通过国家发展和社会基金，用于支持马耳他当地基本公共服务，包括初级医疗保健、社会住房、戒毒和基层体育项目等等。）

双方争议过程及官方发布：

1) 2020年10月欧盟委员会正式向马耳他和塞浦路斯发出通知函，要求终止两项计划，理由：欧盟委员会认为通过外国公民只需投资约 100 万欧元即可购买马耳他欧盟公民身份不符合《欧洲联盟运作条约》中的欧盟公民身份概念。违反了欧盟条约的真诚合作原则，出售与马耳他没有任何真正联系的欧盟公民身份。

2) 2021年，欧盟委员会又向马耳他发送了两封正式通知书，要求该国终止其投资入籍计划。

3) 2022年4月委员会向马耳他发送了《理由意见书》，实际上这是最后提出的合规要求，否则会将此事升级至欧洲法院。

4) 2022年4月，马耳他在收到《理由意见书》的当天就予以了拒绝。

5) 2022年9月29日欧盟委员会决定将马耳他的投资者公民身份计划（也称为“黄金护照”）提交至欧盟法院。

6) 2023年3月正式提起诉讼，欧盟委员会起诉马耳他政府，欧洲法院将对欧盟委员会起诉马耳他的案件进行审理。

7) 2024年6月17日，欧盟委员会与马耳他的诉讼案首次公开听证会在卢森堡的欧洲法院大法庭举行，双方在听证会上进行口头辩论，听证会以双方的总结陈词结束。欧盟委员会重申其立场，认为马耳他的投资入籍计划破坏了欧盟公民身份的声誉，违反了真诚合作原则。马耳他捍卫其计划，强调其计划的透明性和严格性，将其作为合法行使国家权限，具有重大经济利益。法院的裁决将为整个欧盟投资计划监管公民身份开创先例，在国家利益与欧盟公民身份的集体原则之间取得平衡。

欧盟法院总检察长的具体意见

2024 年 10 月 4 日，欧洲法院 (ECJ) 总检察长Anthony Collins 就欧盟委员会与马耳他之间正在进行的法律纠纷案 C-181/23 发表了意见，支持马耳他的黄金护照计划，并指出，国籍问题属于个别成员国的主权，否认了欧盟委员会的论点，认为其没有法律依据。总检察长作出了如下陈述：“(...) 委员会未能证明，为了合法授予公民身份，欧盟法律要求成员国与个人之间存在除成员国国内法所要求以外的任何‘真实’或‘先前真实’的联系。”

Collins 进一步指出，虽然成员国的国籍法可能要求证明真实联系，但欧盟法律并未对此作出定义，更不要求存在这种联系以获得或保留国籍。根据欧盟法律，承认另一个成员国授予的国籍的义务是对每个国家主权的相互承认和尊重，而不是破坏成员国在这一领域享有的排他性权限的手段。

总检察长的意见，有何意义？

必须注意的一点是，总检察长Anthony Collins 对当前问题的意见，对于审判结果不具约束力。发表意见是欧洲法院总检察长作为欧洲法院成员的职责之一，即对正在进行的案件提出解决方案。

但是，总检察长的意见确实有分量，并可能最终影响欧洲法院对案件的最终审议。虽然案件尚未结束，可能还需要数月才能做出最终裁决，但是这一意见代表了马耳他主权的胜利，它为其他国家根据自身国家利益制定政策树立了先例，重申了公民身份问题主要属于国家管辖范围之内。

对于马耳他而言，这一裁决为其投资入籍计划带来了稳定性。已经获得公民身份的现有投资者可以放心，他们的权利将保持不变，待处理的申请也将继续按计划处理，不会受到干扰。需要重视的是，不论诉讼结果如何，此CBI项目全球限量入籍1800个名额，随着入籍名额的消耗，项目将于2025年关停或是大概率事件。

未来的深远影响

总检察长的决定可能为其他欧盟国家，探索类似的投资入籍（CBI）或投资居留（RBI）计划铺平道路。这可能促使欧洲投资机会的多样化，各国将施行严格而经济上有利的移民政策。也可能鼓励其他欧盟国家采用，类似马耳他投资入籍的审查标准，确保只有高质量的申请者能够获得公民或居留权。随着时间的推移，欧盟可能会努力统一尽职调查标准，从而增强这些计划的完整性。