市场监督管理局行政处罚决定书的当事人是民办学校法定代表人吗？

【案例索引】

案号：(2020)陕03行终6号

案件名称：宝鸡市陈仓区市场监督管理局与刘*文行政处罚纠纷

案例来源：北大法宝

【基本案情】

2018年9月5日，陈仓市场监管局在其组织专项整治活动中，对刘*文开办的陈仓区园丁幼儿园例行开学前检查，发现该幼儿园库房内的海天牌蚝油生产日期为2017年6月8日，保质期12个月，净含量6kg，该蚝油已于2018年6月8日过保质期，已使用2kg左右，陈仓市场监管局于2018年9月5日作出现场检查笔录，由幼儿园负责人刘*红签字确认，并扣押了该过期蚝油。

陈仓市场监管局于2018年9月12日立案调查，分别询问了原告刘*文、刘*红、张*霞三人，制作了询问笔录。陈仓市场监管局根据调查询问的事实，2018年11月30日向刘*文送达行政处罚听证告知书，刘*文于当日表示要求听证。

2018年12月12日，陈仓市场监管局向刘*文送达行政处罚听证通知书，并于12月21日举行了“刘*文使用过期原料生产加工食品案"听证会，听取了刘*文的陈述与申辩。

2019年1月16日，陈仓市场监管局作出宝陈市监行罚字﹝2019﹞4号行政处罚决定书，决定对刘*文作出“1、没收过期海天牌海天蚝油1桶。2、罚款3万元"的行政处罚，于2019年1月21日送达原告刘*文，刘*文不服处罚，于2019年7月1日提起行政诉讼。

另查，陈仓区园丁幼儿园属于民办非企业单位（个体）性质，2015年5月1日办理了《民办学校办学许可证》，原告刘*文为该幼儿园负责人，该幼儿园2017年5月25日办理了《食品经营许可证》，具有食品经营者资格，该幼儿园食堂经营热食类食品制售项目。

【主要争议焦点】

陈仓市场监管局行政处罚的当事人应当是园丁幼儿园还是其法定代表人？

【裁判摘要】

一审法院

原审法院认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚"。《陕西省食品药品行政处罚自由裁量权适用规则》第十条亦有相同的规定。被告是在新学期开学日检查中发现该幼儿园厨房中有过期耗油，没有证据证明在新学期使用了过期耗油，鉴于幼儿园的违法行为轻微，也没有造成实际危害，且被告认定幼儿园已中止违法行为，从教育与处罚的角度考虑，不应给予行政处罚。……原审法院认为，被告陈仓市场监管局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，但适用法律错误，处罚结果不当，其处罚决定书的罚款部分应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项、第六十九条之规定，判决：一、撤销被告宝鸡市陈仓区市场监督管理局宝陈市监行罚字﹝2019﹞4号《行政处罚决定书》第2项“罚款30000元"的行政处罚。二、驳回原告刘*文的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。

二审法院

……需要特别指出的是，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚"，但是，食品安全关系民生，吃的放心是社会公众的基本诉求，因此， 对于食品安全应当严格监管、严厉处罚、严肃问责。本案中，过期蚝油被用于制作食品，虽然没有出现显性的危害后果，但是园丁幼儿园用餐幼儿人数众多（300余名），且幼儿身体抵抗力弱，因此该行为应当属于一般的违法行为，而非违法行为轻微。一审法院适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定错误，应予纠正 。

上诉人作出的被诉行政处罚决定的当事人为刘*文，但在处罚程序中，立案审批表及之后的法律文书上载明当事人为陈仓区园丁幼儿园。被上诉人在行政程序直至二审坚持认为本案应当处罚的是陈仓区园丁幼儿园，而不是被上诉人刘*文。上诉人二审陈述以刘*文为被处罚人的理由是：陈仓区园丁幼儿园的《民办非企业单位登记证书》括号注明为个体，刘*文作为该幼儿园的举办者应当承担无限责任。本院认为，对于行政处罚对象的确定可以参照民事主体责任承担的相关规定。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。" 首先，园丁幼儿园是个民办非企业单位，虽然注明个体，但是它不是个体工商户，同时由于园丁幼儿园是个社会组织，其财产也独立于举办者的财产，因此也不类似于个体工商户 。其次，园丁幼儿园被登记为个体，也不是法人。除自然人和法人外，法律、法规中大量存在“其他组织"这一概念，……《中华人民共和国民法总则》第四章确立了“非法人组织"的民事主体，该法第一百零二条规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。"按照法律的界定，非法人组织和其他组织含义相同。 陈仓区园丁幼儿园依法成立，有一定的财产和组织机构，能够以自己的名义从事民事活动，但被登记为个体而不具有法人资格，因此，该幼儿园符合其他组织（或非法人组织）的特征。《中华人民共和国民法总则》第一百零四条规定：“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定。"《中华人民共和国民办教育促进法》对于民办学校的责任承担并无特别规定。本案中，使用过期蚝油的违法行为应该是厨师实施的，该职务行为应该由其所在单位—陈仓区园丁幼儿园承担责任，只有当陈仓区园丁幼儿园的财产不足以履行缴纳罚款义务时，才能让被上诉人刘*文缴纳罚款。上诉人直接以刘*文作为被处罚人属于适用法律错误 。

综上，上诉人具有作出被诉行政处罚决定的职权，被诉行政处罚决定证据确凿、程序合法、处罚依据正确，但在处罚对象的确定上适用法律错误。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。本案涉及的违法行为有予以处罚之必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销宝鸡市金台区人民法院（2019）陕0303行初27号行政判决；

二、撤销上诉人宝鸡市陈仓区市场监督管理局2019年1月16日作出的宝陈市监行罚字﹝2019﹞4号行政处罚决定；

三、责令上诉人宝鸡市陈仓区市场监督管理局于判决生效之日起两个月内对于陈仓区园丁幼儿园使用过期蚝油制作食品的行为重新作出行政处罚行为。

【案例评析】

从本案例的一审和二审审理过程可以看到，本案存在两个主要争议焦点，其一为该市场监督管理局的行政处罚结果是否妥当？其二为该行政处罚的当事人应当是园丁幼儿园还是其法定代表人刘*文？鉴于主要争议焦点一涉及食品安全管理的行政裁量权问题，笔者在此暂不予评述和深究。但因主要争议焦点二涉及民办教育行业较为重要的法律问题，笔者认为有必要在此予以简要评析。

本案例中的陈仓区园丁幼儿园（以下“简称“园丁幼儿园”）为一所民办幼儿园，刘*文为该幼儿园的法定代表人。本案中，当地市场监督管理局不仅将行政处罚决定书下达给了刘*文，而且将刘*文列为了缴交罚款的当事人。对此，本案的二审法院认为：园丁幼儿园登记为民办非企业单位，虽然注明个体，属于非法人组织，但是按照当时有效的《民法总则》的相关规定，园丁幼儿园作为非法人组织，只有其自身财产不足以履行缴纳罚款义务时，才能让其法定代表人刘*文缴纳罚款。故此，该市场监督管理局直接以刘*文作为被处罚人属于适用法律错误，应予纠正。对于二审法院的此项认定，笔者表示认同。除此之外，笔者补充分析如下：

01. 园丁幼儿园的登记类型

本案例中，园丁幼儿园虽登记为民办非企业单位，但却注明“个体”字样。按照《民办非企业单位登记暂行办法》第二条的规定，登记为民办非企业单位的社会组织，根据出资人的不同情形可登记为个体、合伙、法人三种类型。与此同时，依据《民办教育促进法》第十条的规定，民办学校应当具备法人条件。

对比《民办非企业单位登记暂行办法》第二条和《民办教育促进法》第十条的相关规定，笔者认为，非营利性民办学校作为民办非企业单位，应优先适用《民办教育促进法》第十条的规定，即，登记为民办非企业单位的非营利性民办学校，应当登记为法人单位，而不能登记为非法人组织的个体或合伙。且按照《民办非企业单位登记暂行办法》第二条的规定，个人出资且担任民办非企业单位负责人的，以及两人或两人以上合伙举办民办非企业单位的，是“ 可以 ”申请办理民办非企业单位（个体）登记或民办非企业单位（合伙）登记，而不是“ 应当 ”办理个体登记或合伙登记。 这也就意味着，即使民办非企业单位的出资是一个人或两人或两人以上，亦是可以申请登记为民办非企业法人单位的 。

基于以上分析，笔者认为，本案例中的园丁幼儿园作为民办非企业单位的民办幼儿园，其登记为“个体”存在登记瑕疵，与《民办教育促进法》的相关规定存在冲突。

02. 民办学校与其举办者/出资人/法定代表人的责任划分

在前述问题的基础上，我们需要进一步厘清登记为民办非企业单位的非营利性民办学校，其举办者或出资人、法定代表人的责任承担问题。

依据《民法典》第一百零二条、第一百零四条的规定，作为非法人组织的个体与合伙，当其自身财产不足以清偿债务时，其出资人或设立人需要承担无限连带责任。因此，如果登记为民办非企业单位的非营利性民办学校，同时注明其单位类型为“个体”或“合伙”，则其举办者、出资人、法定代表人（负责人）就有承担无限连带责任的法律风险。

与此同时，基于前述笔者的分析，作为民办非企业单位的非营利性民办学校，亦应按照《民办教育促进法》第十条的规定，登记为“民办非企业法人单位”。按照《民法典》第五十七条和第六十条的规定，法人作为独立享有权利和独立承担义务的组织，仅以其自身全部财产独立承担民事责任。故此， 笔者倾向于认为，登记为民办非企业法人单位的非营利性民办学校，其举办者（法定代表人）、出资人在足额缴纳开办资金的前提下，并不存在承担无限连带责任的问题 ，即使该非营利性民办学校出现了其自身财产不足以清偿债务的情形，其举办者、出资人、法定代表人亦无需对此承担无限连带责任。

基于以上分析，本案例中的园丁幼儿园作为民办幼儿园，其无论是登记为“民办非企业单位（个体）”，还是登记为“民办非企业法人单位”，当其出现了被行政处罚的情形，均应将该幼儿园列为行政处罚的当事人，并由该幼儿园缴交行政罚款，而不能将其法定代表人（负责人）、举办者列为行政处罚的当事人，更不能要求其法定代表人（负责人）、举办者履行缴交罚款的义务。

【法条链接】

《民法典》

第五十七条　【法人的定义】法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。

第六十条　【法人民事责任承担】法人以其全部财产独立承担民事责任。

第一百零二条　【非法人组织的定义及类型】非法人组织是不具有法人资格,但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。

非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。

第一百零四条　【非法人组织的债务承担】非法人组织的财产不足以清偿债务的,其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的,依照其规定。

《民办教育促进法》

第十条　举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。

举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。

民办学校应当具备法人条件。

《民办非企业单位登记暂行办法》

第二条　民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。

个人出资且担任民办非企业单位负责人的，可申请办理民办非企业单位（个体）登记；

两人或两人以上合伙举办的，可申请办理民办非企业单位（合伙）登记；

两人或两人以上举办且具备法人条件的，可申请办理民办非企业单位（法人）登记。

由企业事业单位、社会团体和其他社会力量举办的或由上述组织与个人共同举办的，应当申请民办非企业单位（法人）登记。

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文源 | 丰乐法苑（2024年10月08日）

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