叶贵仁 | 基层综合行政执法权的政策脉络与理论思考

基层综合行政执法权的政策脉络与理论思考

《中国社会科学报》 2024年3月14日

基层治理是国家治理 的基石。完善基层综合行政执法制度、规范行政执法权行使是基层治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。梳理基层综合行政执法权的政策脉络，对于推进和完善基层治理具有十分重要的现实意义。

综合行政执法权的“放”与“收”

随着城镇化进程的加速推进，城市管理、市场监管等关键领域的执法事项呈现持续性增长。与此同时，执法矛盾的数量和复杂性也在急剧上升，如何规范行政执法权行使成为一个亟须解决的问题。在此背景下，1996年3月，《行政处罚法》应运而生。该法规定了行政处罚权的种类、设定及行使程序，首次确立相对集中行政处罚权制度。这一制度允许政府内部对行政处罚权的行使进行调整，以消解以往分散赋权、多头执法、职责交叉等种种弊病。

1996年4月，国务院发布《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，明确提出要积极探索建立有利于提高行政执法权威和效率的行政执法体制。

1999年11月，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，提出“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”的要求。

随后，2000年国务院办公厅又印发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，对推进“相对集中行政处罚权”工作进行部署。

2002年国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，该决定在全国范围内普遍推进相对集中行政处罚权，此时主要聚焦于城市管理领域。

同年10月，中央决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法的试点工作，改革范围从城市管理领域扩大到文化市场监管、农业管理、交通运输管理等更多领域，改革重点也由相对集中行政处罚权向综合行政执法转变。

2003年，中央编办、国务院法制办发布《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》，就“相对集中行政处罚权”与“综合行政执法试点”的工作衔接作了安排。

此后，综合行政执法改革被正式提上议程，这可以被视为对相对集中行政处罚权改革的进一步延伸和深化。这一改革不仅将监督、处罚、强制等不同的职责和权限进行综合，还在组织层面对相关部门的职能设定、机构设置、人员编制进行全面调整，其目的在于解决长期存在的“九龙治水”现象和机构膨胀问题，以提高行政执法的整体效能。

然而，在具体改革实践中，综合行政执法试点工作并未达到预期的效果。由于涉及的层级、部门、行业众多，利益关系盘根错节，加之顶层设计并未对各类问题进行全面而规范的指导，导致权责交叉、重复执法等问题仍然存在。

为解决这些问题，自党的十八大以来，我国加大综合行政执法体制改革的力度，将其作为全面深化改革和法治政府建设的重点任务进行推进。

2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要大幅减少市县两级执法队伍种类，探索分领域、跨部门综合执法的新模式。

2015年4月，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个城市开展综合行政执法体制改革试点，从而大大扩展了改革的范围和深度。

在城市管理领域，同年12月，中共中央、国务院联合下发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确提出在狭义上的城市管理执法领域集中行使行政处罚权，并在市县两级开展大部制改革，将管理和执法职能进行整合，统一纳入城市管理机构。

在环保领域，2016年，中央提出实行对省级以下环保机构执法进行垂直管理，探索建立跨地区的环保机构，将环境执法权上收到市级环保部门。随着改革的不断深入，综合执法的范围也逐渐扩展到市场监管、交通运输、文化市场、应急管理等其他领域。

近年来，执法体制改革又与基层治理体系建设相结合，更加注重基层综合执法体制机制的完善。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。这一改革措施在全国范围内得到广泛的推广和实施，大部分省份相继出台行政执法权的下放文件，以推动基层治理体系和治理能力现代化的进程。

根据广东省委和省政府分别在2019 年和2020 年下发的《关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》《关于乡镇街道综合行政执法的公告》，各地级以上市自2021年开始向镇（街道）下放数量不等的行政执法权。近两年来，广东省一些地级以上市开始重新审视之前下放到镇级的综合行政执法权，并逐步进行回收。

2022年3月，广东省人民政府积极响应《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，并提出实施意见，要求“依法稳妥推进乡镇（街道）综合行政执法改革”，强调市县两级政府应适时组织对行政处罚权下放镇街的实施情况进行评估。若评估结果显示某些行政处罚事项专业性强，乡镇（街道）确实无法有效承接，则应及时收回相关权力。

自2022年7月以来，揭阳、江门、佛山、中山、清远等地纷纷发布公告，宣布收回部分之前下放给镇街的执法事项，并对执法职权进行动态调整。这一系列行动表明，地方政府正在根据实际情况和需求，灵活调整执法权的分配和行使方式。

综合行政执法体制改革作为一项系统性工程，与基层行政体制改革、简政强镇等改革交织相伴。从最初的相对集中行政处罚权，到开展综合行政执法，再到纵向上的执法重心下移、权限下放与回收，这一系列渐进过程都旨在不断探求更好的治理方案。而多轮事权调整仍未停止，始终依据外部环境和内在治理能力的变化来寻找能够最大化各方利益、最优化治理效果的平衡点。这种动态调整的过程旨在探求事权调整存在的问题及背后的原因，以不断优化权力在不同层级、部门间的配置，理顺行政执法的体制机制，最终改善政府内部关系以及政府与社会的关系。

事权下放的承接状况

尽管事权下放的“数目”庞大，但是下级政府在承接过程中的“质量”却并不理想。目前，事权下放后主要存在以下问题。

一是 权小：行政权限赋予不到位。事权下放后，基层政府在执法过程中往往面临权限不足的问题。一方面，乡镇政府在具体的执法情境中，往往缺乏与其职责相称的行政强制权限，强制程序又比较繁琐和麻烦。这就导致基层在具体的执法情境中要么束手无策，要么程序不当。另一方面，上级政府作为委托方，通过制造繁琐漫长的执法程序，以保证代理方执法的公允，而这又导致了执法效率的低下。同时，上级政府担心镇级政府滥用下放的权力，导致执法不公，开始重新收回权力，以维护公共利益和社会稳定。

二是 力薄：乡镇承接能力不足。乡镇政府在承接事权过程中，往往面临人财物等资源不足。在国家治理现代化的背景下，工作质量要求不断提高：首先是精细化管理使得工作重心从结果导向转为过程导向，要求基层政府更加注重细节；其次是工作程序繁琐，尤其是执法程序要求非常繁杂，使得基层执法人员面临巨大的压力；最后是随着职责定位的转变，基层政府越来越强调以服务为主。从实践调研来看，事权下放后，基层需要花费大量的时间来熟悉新业务，缺乏相应的系统学习机制，从而增加了基层承接事权的难度。

三是 责任多：事权下放导致责任转移。由于当前问责形势较为严峻，许多县级部门产生让镇级政府兜底的思想，将复杂、棘手、易问责的案件借事权下放、属地管理的缘由交给基层政府办理。这既增加了基层政府的工作负担，也可能导致镇级政府在面对复杂问题时无法有效应对。在调研中发现，镇级政府希望上收的事权主要涉及两方面：一方面是历史积案问题，现阶段无法妥善解决多年前的历史遗留问题，基层政府面临巨大的压力；另一方面是上级相关部门在事权下放后一放了之类的事务，却以考核的名义下压任务、强制要求完成，又未能做好工作衔接和回应乡镇请求的问题，导致基层政府难以有效行使事权。

事权回收的深层原因

事权回收不是一个简单的权力调整过程，它涉及复杂的系统运作和多方利益的考量。想要破解长期以来“收—放怪圈”的谜题，剖析事权回收的原因是其重点。 首先 ，事权回收涉及“放—收”的循环过程。在该过程中，上级政府尝试通过下放事权来激发基层活力，但是，镇级政府普遍建议收回一些专业性较强、县级职能部门在镇级有派出机构、历史遗留问题多、下放后办案质量下降以及基层治理实际效果不好的事项。这表明事权下放并不总是能够实现预期效果，有时甚至会导致基层治理混乱和执法风险增加。加之一些事项的边界本身比较模糊，下放后的推诿扯皮问题严重。

其次 ，条块关系和责任归属不清晰。在事权划分过程中，县级政府往往更注重执法效率的提升，而忽略了执法风险的承担。县级职能部门更容易将自身角色从执行者变为考核者；并且，按照“能放则放，应放尽放”的原则将大量的权限赋予镇级政府，看似权力“迅速扩大”，实则是管理责任和风险的加大。除了正式的委托和下放方式外，还有许多事项通过交办的方式传达，在前二种情况下镇级具有法定行使权力，后一种情况则没有。在实际运行中，乡镇对于上级的任务通常是统一安排和执行，没有明确的责任归属和考核标准，容易产生执法风险。这导致乡镇在面对上级任务时常常感到无所适从，难以有效履行职责。

最后 ，乡镇综合行政执法尚未实现“还权于民”。综合行政执法改革的初衷就是在政府监管和人民发展之间找到一个平衡点，实现“还权于民”。从根本上来看，该项改革不是简单把权力从县级转移到镇级，并且乡镇不能采用县级以上地方政府的执法模式，执法手段也不只是处罚，还有说服和提醒。在实际操作中，改革精神无法被细致地量化到各个镇的实际情况，导致改革目标难以被精确地表述出来。此外，事权改革的核心目的在于高效便民，然而历次改革都过于重视放权而忽略了配套措施的建设和规范性的提升。这导致纵向权责结构存在镇级政府责大权小、权责不清晰等问题，横向权责结构存在政府对社会事务包揽过多、承担责任过重等问题。

事权承接与否的理论思考

事权下放通常是为了提高地方政府的自主性和应对能力，使其能够更快速、更有效地满足当地的需求，提高政府的效率和响应性。然而，事权回收则可能暗示着上级政府对下放的事权失去信任或认为其存在风险。当镇级政府的行为可能损害社会公平或引发社会风险时，上级政府就需要进行干预。

其一 ，从上下级关系的维度来看，事权下放与回收体现了层级节制和代理关系之间的互动。层级节制强调各级政府间的垂直关系，要求下级服从上级的指挥和监督，以确保政策的统一性和执行的高效性。但在实际运作中，由于信息不对称和利益差异，上级政府可能出于对镇级政府的担忧或不信任，选择重新收回下放的权力。当作为代理人的镇级政府行为不符合作为委托人的上级政府期望时，上级政府则会采取事权回收来纠正这种行为。同时，由于事权执行认知差异，上级政府更注重综合行政执法的质量和标准，而镇级政府则更关注行政执法的成本和地方实际情况。这种差异可能导致上级政府认为事权下放降低了执法质量和水准，从而选择进行事权回收。

其二 ，事权下放与回收是一个动态演进的过程，需要根据实际情况进行调整和优化。一方面，放权的前提是“能放”，即综合评估认为能够下放的才下放，不能下放就保留甚至回收。改革必须遵循“成熟一批、下放一批”的原则，在镇级具备了承接能力以及能够较好地履行职能时，才能最终将权力下放。对于适合基层的综合行政执法事权，应当继续推动事权下放，并加强后续跟踪反馈，确保事权下放后的有效执行。

另一方面，事权下放改革是一个系统性工程，须统筹协调各子系统的改革，避免单兵突进。这意味着事权划分不仅是上下级政府之间的事权、职责转移，还涉及层级间、部门间人财物和组织机构的深层次调整。因此，需要以简政放权为抓手，以政府权力调整为突破口，带动或配套其他方面的改革，从而进一步创新和优化行政体制，推动国家治理体系和治理能力现代化。

其三 ，在事权下放与回收的过程中，应注重事权划分的系统性和创新性。事权下放通过减少、优化事权的方式达到简政的目的，提高政府治理的效率和效果。这既意味着事权在政府内部不同层级间划分调整，也涉及在政府与市场、社会间的划分调整。一直以来，事权下放都仅仅关注上级向镇级下放什么，忽略了是否可以取消镇级的某些事权（如将审批改为备案，或直接审批），忽略了如何简化事权的行使（尤其是监管执法类）。

因此，推进事权下放改革要在精简事权上下功夫，由上级法制部门统筹评估，严格依据现有法律法规，取消能够取消的事权，转移能够转移的事权，并对保留事权的环节、程序、执行方式等进行优化、简化，做到精简事权、依法下放。

注：叶贵仁，华南理工大学公共管理学院教授。本文系国家社科基金项目“基层政府事权承接的现状、逻辑及优化路径研究”（22BZZ108）阶段性成果。