【辉县法院裁判】证据先行登记保存行为一般不具有可诉性，但作出后无后续处理行为，具有可诉性

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【裁判观点】

先行登记保存行为属于行政处罚过程中行政机关的证据收集和保全行为，系行政行为的其中一个环节，本质上属于行政处罚过程中的过程性行为，其效力被随后作出的行政处罚决定所吸收，不是具有独立法律意义的行政行为，一般不具有可诉性。但是，如行政机关作出先行登记保存证据行为之后无后续的处理行为，则其行为明显对当事人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。本案中，被告采取先行登记保存行为之后，并未作出相关行政处理，该先行登记保存行为明显对原告的权利义务产生实际影响，具有可诉性。

【裁判文书】

河南省辉县市人民法院

行 政 判 决 书

（2024）豫0782行初17号

原告赵风琴，女，1981年9月29日出生，汉族，住河南省辉县。

委托代理人张四昌，男，1980年9月9日出生，汉族，住址同上，系原告赵风琴丈夫。

委托代理人李桂婷，新乡市辉县市便民法律服务所法律工作者。

被告辉县市河道事务服务中心。住所地辉县市塔西街78号。统一社会信用代码：124107825651××××。

法定代表人徐玉成，主任。

出庭应诉负责人崔芳芳，副主任。

委托代理人郭晨光，河南百泉律师事务所律师。

原告赵风琴诉被告辉县市河道事务服务中心扣押财物一案，于2024年1月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2024年1月29日依法向被告辉县市河道事务服务中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年3月12日公开开庭审理了本案。原告赵风琴的委托代理人张四昌、李桂婷，被告辉县市河道事务服务中心出庭应诉负责人崔芳芳、委托代理人郭晨光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告赵风琴向本院提出诉讼请求：1.请求判令确认被告强制扣押原告豫ＧＪ××**重型自卸货车（自2023年9月20日至2023年11月28日止）的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2023年9月20日被告无故将原告正在营运的豫ＧＪ××**重型自卸货车拦截、扣留，也未向原告出具任何暂扣凭证。后原告多次找被告要求放车，被告一直不予处理。直到2023年11月28日才将扣押“原告所有的豫ＧＪ××**重型自卸货车”放行。综上，被告私自扣留原告车辆行为既没有法律依据，也没有事实依据，系行政违法行为，严重侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，特诉至法院，望查明事实，支持诉求。

被告辉县市河道事务服务中心辩称，我单位于2023年9月20日对案涉车辆进行了先行登记保存。后一直寻找车主，解决相关事宜。2023年10月16日赵艳军才到被告处作了询问笔录，赵风琴至今未到被告处对案涉事宜进行陈述，只是委托了赵艳军要求放车。为了查清案件事实，也为了保护车主的利益，经辉县市公安局调查，该局称案件不构成非法采砂案，后我中心将车辆予以归还。故由于原告极其不配合案件的处理，才导致车辆归还时间晚，原告亦应承担相应的责任。

根据当事人诉辩意见，本院归纳本案争议焦点为：被告实施的扣押行为是否合法。

被告辉县市河道事务服务中心当庭陈述，扣车的依据是《中华人民共和国行政处罚法》先行登记保存的规定。

原告赵风琴向本院提交以下证据：豫ＧＪ××**号重型自卸货车机动车行驶证复印件1份；证明：原告赵风琴对案涉车辆享有所有权。

经庭审质证，原告对被告陈述的异议是，被告没有扣车的职权，扣车时没有出具执法证件，也没有出示先行登记保存文书，程序违法。被告对原告提交的证据的真实性及证明目的无异议。

经审核，因被告未提供证据证明其采取先行登记保存行为按照《水行政处罚实施办法》第三十二条、第三十三条的规定实施，原告认为被告程序违法的理由成立，本院予以采纳。被告作为辉县市水利局成立并负责河道监督、管理等职责的具有法人资格的单位，对辖区内河道具有管理职权，原告认为其没有实施先行登记保存行为职权的理由不能成立，本院不予采纳。被告对原告提交的证据无异议，本院予以确认。

经审理查明，2023年9月20日凌晨3点，辉县市河道事务服务中心夜间巡查中，在辉县××乡××村淇河罗口桥下发现河道内有明显的采砂痕迹，以现场三辆大车车斗内有混料残留为由进行查扣。在查扣过程中一辆大卡车闯卡逃逸，最终查扣大车两辆，车牌号分别为豫ＧＬ××**、豫ＧＪ××**。后辉县市河道事务服务中心对这两辆车进行了先行登记保存，并将车辆开至辉县市南村镇东村停车场予以保存。后未找到相应的非法采砂证据，辉县市河道事务服务中心对此不予立案，于2023年11月28日将先行登记保存的车辆归还给车主（包括原告的豫ＧＪ××**重型自卸货车）。

本院认为，先行登记保存行为属于行政处罚过程中行政机关的证据收集和保全行为，系行政行为的其中一个环节，本质上属于行政处罚过程中的过程性行为，其效力被随后作出的行政处罚决定所吸收，不是具有独立法律意义的行政行为，一般不具有可诉性。但是，如行政机关作出先行登记保存证据行为之后无后续的处理行为，则其行为明显对当事人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。本案中，被告采取先行登记保存行为之后，并未作出相关行政处理，该先行登记保存行为明显对原告的权利义务产生实际影响，具有可诉性。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点主要为：被告对原告的豫ＧＪ××**重型自卸货车进行先行登记保存的行政行为是否合法。

《中华人民共和国行政处罚法》第五十六条规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出决处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《水行政处罚实施办法》第三十二条规定，水行政执法人员收集证据时，可以采取抽样取证的方法。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经水行政处罚机关负责人批准，可以先行登记保存。情况紧急，需要当场采取先行登记保存措施的，水行政执法人员应当在二十四小时内向水行政处罚机关负责人报告，并及时补办批准手续。水行政处罚机关负责人认为不应当采取先行登记保存措施的，应当立即解除。第三十三条规定，水行政执法人员先行登记保存有关证据，应当当场清点，开具清单，由当事人和水行政执法人员签名或者盖章，并当场交付先行登记保存证据通知书。当事人不在场或者拒绝到场、拒绝签收的，可以邀请有关人员作为见证人签名或者盖章，采用录音、录像等方式予以记录，并由两名以上水行政执法人员在清单上注明情况。登记保存物品时，在原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不利的，可以异地保存。先行登记保存期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。第三十四条规定，对于先行登记保存的证据，应当在七个工作日内分别作出以下处理决定：……（四）不需要继续登记保存的，解除先行登记保存；……。本案中，被告未提供证据证明其采取先行登记保存行为按照《水行政处罚实施办法》第三十二条、第三十三条的规定实施，且被告采取先行登记保存证据后长时间未进行处理没有法律依据，明显不当，行政执法程序违法。原告要求确认该行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：

确认被告辉县市河道事务服务中心2023年9月20日至2023年11月28日对原告赵风琴的豫ＧＪ××**重型自卸货车采取先行登记保存的行政行为违法。

案件受理费50元，由被告辉县市河道事务服务中心负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。

审　判　长　侯玉庆

审　判　员　王润赓

人民陪审员　王崇敏

二〇二四年三月二十五日

书　记　员　苏晓林

书　记 员　李冰冰