战争财政何以影响国家兴亡？

有些国家越打越强，而有些国家却越打越弱。 视觉中国 图

战争、财政与国家之间的关系，一直是财政社会学关注的重要主题。日本专修大学徐一睿教授新著《战争与财政》，用20万字的篇幅，聚焦于地缘政治与国家兴亡这一主题，探索战争财政在其中的角色。借提前阅读了该著作的机会，我也来谈谈战争财政对于国家兴亡的影响。

1.研究战争与财政的两条路径

战争与财政二者之所以产生关系，是因为行政机构（特别是其中的财政机构）为了军事行动，需要不断地设法筹集人、财、物等各种资源；如果军事行动长期地进行，那么行政管理方式、国家政治制度甚至经济社会运行方式，都会因筹集资源的行动而改变。就此主题，学界至少产生了两条互不排斥的路径，不同的学者在研究时各有侧重。

第一条是公共管理的路径，即探讨财政为战争行动筹集军费的不同方式。进一步而言，在历史上，同样处于战争的背景下，为什么有些国家越打越强，国家实力伴随战争而增强，而有些国家却越打越弱？在军事财政史中，这样的管理问题事实上早已得到反复的讨论；而且只要现实中战争不消失，该问题就会继续得到关注。我们能够看到的案例有：战国时期的秦，因军功爵位制和什伍编户制等制度能够有效地动员人力与物力，最终取得战争的胜利，但统一天下后很快二世而亡；三国时期的蜀汉，财政上除了征收部分田赋收入外，大量收入来自盐铁和蜀锦的国家专营，正如诸葛亮的那句名言指出的（“决敌之资唯仰锦耳”），但因蜀锦这样的货物市场潜力有限、长期国家专营又效率低下，国家实力伴随战争不断地削弱。

在徐一睿教授的新著中，分别讨论了英国和日本的战争财政策略：前者在议会同意下通过普遍地征收工商税、举借公债，以及利用殖民地资源，最终取得帝国扩张的成功；后者通过提高税收、发行战争债券来支持军事行动，相对于清代中国和沙皇俄国而言财政制度更加有效，因此取得战争的胜利，但不断展开的军事行动以及议会和公众无法有效地控制军事开支，最终带来第二次世界大战时的惨败。

第二条是政治学的路径，即探讨国家如何因财政力量的塑造而成长，甚至因此走向现代。这样的理论议题所体现的财政手段、军事能力与国家建构之间的关系，早在“财政社会学”的理论传统中就得到比较充分的讨论。《新财政社会学：比较与历史视野下的税收》（上海财经大学出版社2023年版）一书的编者将此传统称为财政社会学的第三条学科脉络，并指出此脉络揭示出税收的社会后果主要是它对军事征服的重要性。

在他的新著中，徐一睿教授运用了约翰·布鲁尔在《权力的支柱》（商务印书馆2024年版）一书中提出的财政军事国家概念来描述英国，认为英国长时期准备战争或从事战争对财政收支构成了压力，为了应对压力，为了更有效地筹集财政资源以供应战争，英国国家制度变革频繁，最终率先成长为现代国家。对于其中的因果关系，琳达·科利在《战争、法律与现代世界的形成》（民主与建设出版社2024年版）一书中也有解释：“在一个战争耗费越来越大的时代，发布革新的国家法律文本以更好地吸引多数臣民，确保国家的武装力量与税收，同时以某种关乎自由与福利的保障作为回报，对某些欧洲君主来说，不失为一种谨慎的做法，也是值得冒险的赌博”。

2.来自英国和日本案例的启示

对于战争与财政这样的主题，徐一睿教授特别运用了英国和日本两个案例，为我们详细展示了其中的历史过程与理论逻辑。与其他同类著作相比，除了用历史故事说道理带来的可阅读性强之外，徐教授的著作在地理范围上，扩大到少有著作涉及的殖民地时期的印度和明治维新之后的日本；在时间范围上，从早期近代扩展到当前正在发生的事件；在战争形式方面，也从传统的热战扩充到非传统的战争形式（如贸易战、技术战）。从这一系列精彩的论述中，我至少得到两个启示。

第一，认识到时代的不同对于战争与财政的影响。在徐一睿教授的书中，我们既看到了近代英国从18世纪开始，因内部制度建设的成功而走上帝国扩张、殖民地掠夺的道路，并取得丰厚的利益，又看到了随着时代风云的变化，在19世纪末同样走上这条道路的日本，不但给中国乃至全世界带来灾难，也让本民族陷入深渊。

进一步地，我们更要看到，在第二次世界大战之后，时代又发生了变化，就像以邓小平同志为首的老一辈政治家强调的，和平与发展成为当今时代的主题。虽然我们要牢记古人所说的“忘战必危”的教导，更要警惕“好战必亡”的教训，与此同时还必须看到，当今的战争可能会更多地采用贸易战、技术战等非传统形式。财政对于战争的支持，可能再也不是传统的大造坚船利炮以秀肌肉，而是采用非传统形式，在和平主义前提下巩固贸易地位、推动技术创新。

第二，加强议会审议预算的制度建设，以赢得国家与社会在利益与价值两个方面的共容。通过英国与日本两个案例的对比，徐一睿教授展示了能否在制度上确立议会对政府的有效约束，决定了战争财政的成败以及国家建设的方向。

在立宪君主制下，英国由议会民主投票选举出来的领导人构成的政府，在利益上同社会高度相容：国家通过高明的税收手段和高效的行政机构，将工商业资源转化为政府的财政收入，依此打造出强大的军队，在世界范围内开展军事行动，获得了大量殖民地、战利品和自由通商特权等；社会空间中工商业的巨量商品有了倾销的渠道，金融家们也能够将业务活动拓展至海外各国以赚取利润，凡此种种都切实符合国内各类群体的利益，尤其是有利于资本的扩大再生产。特别地，借助于民主决议的议会制度，国家和社会在价值观上，也达到了那个时代最大程度的共容，并随着时间的推移，长久地保持正当性。

而日本，按照徐一睿教授的说法，在19世纪末20世纪初建立的议会制度，虽然比起西方民主国家先天不足，但还是发挥了通过预算审议来监督政府的作用，包括审查和削减不必要的支出。由此那时的日本达到国家和社会一定程度的利益与价值共容，军队得到了比较强大的财政支持，能够长期作战并始终具备较高的士气。但在日本侵华战争期间，由于预算内容基本不透明，提交审议的预算细节极为粗略，议会无法对战争支出进行精细的审查和监督，公众无从了解这些资金的具体用途，更无法对军费使用情况进行负责任的监管。所以说，日本之所以走上大规模对外侵略的道路并最终遭遇失败，其中一个无可回避的原因是，不能建立起议会审议预算的制度。

3.战争财政与国家发展的关系

当今，我们面临着自改革开放以来从未有过的复杂局面。在战争、财政与国家发展的问题上，一方面，我们要坚持和平与发展的时代主题，认识到时代的发展对于战争与财政的不同影响；另一方面，我们不能遗忘战争财政对于国家兴衰的历史教训，加强预算审议的制度建设，赢得国家与民众在利益和价值两方面的共容。此外，在今天的世界，我们还要积极地探索，在财政上如何有效地应对贸易战与技术战等非传统的战争形式。

对于当前中国面临的挑战，各学科都在做出自己的知识努力。相对来说，我们财税学者该更加努力，并应能做出更大的贡献。这不但是因为战争、财政与地缘政治、国家兴亡密切地联系在一起，正如徐一睿教授在书中所展示的，而且还因为如果有危机发生的话，那所有的危机最终都会转化为财政危机，对财政收支提出要求。所以，财税学者深入研究战争财政与国家发展关系这一主题，可以为这个时代的中国贡献本学科的力量。

（本文为徐一睿教授著《战争与财政》一书序言，作了适当改写。作者刘守刚为上海财经大学教授，研究方向为中国财政史、西方财政思想史、财政政治学。代表著作有《国家的财政面相》《打开现代：国家转型的财政政治》《财政中国三千年》等，联合主编“财政政治学译丛”“财政政治学文丛”“中国近现代财政名作新编丛书”“财政政治学视界论丛”等多套丛书。）