政策观察｜《南京市低空飞行服务保障体系建设行动计划（2024—2026年）》

为促进低空经济高质量发展，提升区域低空飞行管理和服务保障能力，南京市政府网站日前公布了南京市政府办公厅印发的《南京市低空飞行服务保障体系建设行动计划（2024—2026年）》全文。

《行动计划》提出，至2026年，南京市将力争划设1500平方公里以上空域，可飞空域由真高120米以下拓展到600米以下，并建成240个以上低空航空器起降场（点）及配套的低空信息化基础设施，在现有2个通用机场基础上再规划建设1—2个通用机场，开通120条以上低空航线，建成不少于3个试飞测试场和无人机操控员培训点，培育公共服务、生产作业、低空运输、航空消费四大类场景，具备示范效应的应用场景达到30个以上，探索打造都市圈试点示范场景，全力争创低空飞行交通管理有关试点示范。

在统筹协调上，《行动计划》明确南京市交通运输局牵头负责市低空飞行服务保障体系建设工作。此外还明确了组建“低空产业发展公司”，推动低空飞行服务平台、数据平台、低空基础设施、低空智联网等建设和运营工作，以市场化运作拉动低空经济产业发展。

南京市低空飞行服务保障体系建设行动计划（2024—2026年）

为落实市委、市政府促进低空经济高质量发展的决策部署，提升全市低空飞行管理和服务保障能力，根据民航局《低空飞行服务保障体系建设总体方案》和《南京市促进低空经济高质量发展实施方案（2024—2026年）》，特制定本计划。

一、总体思路

立足南京空域和城市特点，统筹发展与安全，逐步建立军地民协同的低空飞行管理规则和标准规范，持续优化空域和航线划设，建设完善低空空域数字化管理服务平台及多层级低空新型基础设施，以适应低空空域用户多元化、低空飞行活动多样化发展需求为导向，提升我市实现大规模、低成本、安全可控的低空飞行管理和服务保障能力，为低空经济高质量发展提供基础保障和有力支撑。

二、发展目标

到2026年，全市形成管理机制运行高效、基础设施初具规模、场景示范效果明显、服务保障有力高效的低空飞行管理与服务体系，支撑低空飞行活动顺畅开展，促进低空特色融合发展。

低空管理机制安全高效。落实国家低空空域管理改革要求，建立省、市、区融合高效的军地民低空空域协同管理机制，搭建市级低空飞行服务平台，提升低空飞行服务监管能力，切实保障城市空中交通有序安全运行。通过低空空域数字化、网格化管理，让低空飞行活动实现“便捷起飞、安全飞行、规模运营”。

基础设施建设初具规模。逐步完善全市低空飞行地面基础设施和低空数字智联网，建成240个以上低空航空器起降场（点）及配套的低空信息化基础设施，在现有2个通用机场基础上再规划建设1—2个通用机场，开通120条以上低空航线。

低空场景示范效果明显。丰富城市空中交通场景应用，发布场景指导目录，培育公共服务、生产作业、低空运输、航空消费四大类场景，具备示范效应的应用场景达到30个以上，形成可复制、可推广经验，探索打造都市圈试点示范场景。全力争创低空飞行交通管理有关试点示范。

服务保障能力有效提升。培育适航审定技术服务能力，建成不少于3个试飞测试场和无人机操控员培训点，发展检验检测服务机构，研究制定一批低空飞行管理制度规则、标准规范，加快组建低空管理队伍，全市低空飞行服务综合保障能力有效提升。

三、重点任务

（一）大力拓展培育城市低空应用场景

政府部门率先推行应急救援、警用安防、交通管理、长江大保护、城市管理巡查、河湖水务管理、自然资源监管、环境监测、气象服务等公共服务类场景。鼓励支持农业生产应用、电力及光伏设备巡检、地理测绘、施工管理、园区景区管理等一批生产作业类场景。大力发展城市空中客运、低空物流等低空运输类场景。面向消费者提供飞行培训、空中游览、航空运动等航空消费类场景，鼓励各区（园区）率先开展低空消费服务试点，持续拓展各类消费需求场景。设计低空旅游主题线路，打造南部新城大校场跑道公园，环建邺生态科技岛、沿江、跨江等具有南京特色的低空旅游示范场景。

（二）持续开展低空飞行需求调查

发布应用场景指导目录，定期征集各区（园区）、政府部门和有关企业城市低空场景应用的空域和航线需求，摸清低空飞行需求类型、需求规模与时空分布等特征，形成需求分析报告，为精准划设空域、航线提供数据支撑。各区明确责任单位，加强与区属单位和属地企业对接，协同征集区域内城市低空场景应用的空域和航线需求，定期梳理汇总上报。

（三）编制低空数字空域图并分批划设低空空域

推动低空空域全息勘测，会同空中交通管理部门对全市空域进行分层分级划设，编制全市低空数字空域图，制作低空目视飞行航图，建设低空空域数字孪生系统，按规定开放共享低空数字空域图。加强与相关空中交通管理机构和省有关部门协调对接，统筹推进划设空域，逐步实现获批低空飞行空域连片衔接和灵活转换，满足“异构、高密度、高频次、高复杂性”的低空飞行需求。到2026年力争划设1500平方公里以上空域，可飞空域由真高120米以下拓展到600米以下。

（四）需求引领推动低空航线划设

按照“安全第一、需求引领、统筹规划、使用灵活、绿色环保、合法合规”的基本原则，结合市域空域条件和现状，考虑各类需求的差异性与共通性，从碰撞风险、通行能力、能耗噪声和居民隐私等方面综合评价，形成平衡兼顾、灵活兼容的低空航线近期规划，获批后共享航线情报信息。到2026年开通航线120条以上。

（五）推进完善低空地面基础设施

分级、多主体推进市域低空地面基础设施规划建设，满足各类低空航空器起降、备降、试飞、补能、维保、运输及运营等功能需求。重点在南京南站、龙潭港区、禄口机场等交通枢纽和快递转运中心、高速公路沿线、产业集聚区布局一批低空航空器起降场（站）及配套设施。支持相关区结合实际需求建设一批飞行器起降点。按需布设eVTOL起降场。提升浦口、栖霞等通用机场功能，兼容其他新型低空航空器飞行起降需求，推动规划建设高淳、六合通用机场。支持快递物流、商务出行、研发制造中试等相关低空飞行企业建设智能机巢、机柜等自用起降点。支持社会资本参与低空飞行基础设施建设与运营，鼓励向社会开放共享。

（六）加快建设全市低空数字智联网

充分利用已有信息基础设施，综合运用“北斗+ADS-B+5G-A”等技术，完善低空数字智联网。分阶段、分区域推进一批涵盖通信、高精度导航、低空监视、电磁等运行保障设施建设。依托特种设备和监管技术在重点敏感区域布局无人驾驶航空器反制设施。同步规划建设低空分层次气象观测站点，逐步建立低空飞行气象观测预报体系。2026年实现重点应用场景低空数字智联网基本覆盖。

（七）统筹建设市低空飞行服务保障机构

统筹建设市低空飞行服务保障机构，与省级管理部门高效衔接，实现飞行计划上报下联统筹飞行活动申请、应急协调、动态监测与预警等职能。市低空飞行服务保障机构联合空中交通管理机构、民用航空管理部门和公安机关等单位，承担低空飞行服务保障平台事务性工作，逐步具备“管得到、管得住、管得好”能力，为低空用户提供空域与航线申请、飞行计划申报、飞行通信气象监测及飞行过程监管等服务，实现“一窗受理、一网通办、一网通管”。

（八）搭建市低空飞行服务平台和数据平台

搭建市级低空飞行服务平台，平台涵盖飞行计划申报、低空运行监控、飞行活动管理、空域动态及用户管理、操控员管理、低空航空器管理、低空航行情报服务、低空气象服务、告警和救援协助、社会治理与公众服务、通航服务等功能，实现和省级平台同步规划、同步建设、同步运行。规划建设市级低空飞行数据平台，负责全市低空数据搜集、存储、管理等工作，统计分析低空运行信息，为各类应用场景提供大数据存储、地理信息采集处理、低空大数据人工智能开发应用等功能的低空飞行数字底座，同时为空域划设、航线划设、飞行仿真、飞行评估等提供动态数据保障。

（九）培育适航审定技术服务能力

支持相关高校、园区先行先试，加快建设南京适航技术研究院等机构，力争在“初始适航、取证过程、技术研发、公共服务”等方面取得较大突破提升，聚焦无人机、eVTOL等新型低空航空器、直升机及国产民机初始适航和持续适航平台建设，开展航空器机械系统、环境控制系统、飞行预警协同决策系统等方向的适航验证技术研究。加强无人机适航审定体系和能力的建设。开展适航审定技术服务、培训服务以及适航取证产品应用推介服务，积极承办适航领域全国性行业会议和国际会议。支持南京适航技术研究院等参与国家适航规章标准制修订工作。

（十）打造低空航空器综合测试基地

在本市设立低空航空器综合应用测试基地，搭建不同类型无人驾驶航空器、不同运行环境的试飞测试平台，提供无人驾驶航空器安全性、可靠性、符合性研究测试和第三方检验检测服务。建成3个以上低空航空器试飞测试场和操控员培训点，支撑通用航空飞行器和大型无人驾驶航空器开展常态化测试。依托南部新城大校场机场、建邺生态科技岛建设全空间无人体系，打造地空、水陆空等一体化全空间无人体系协同交通新业态。继续发挥南京市民用无人驾驶航空试验区核心区（浦口区）现有测试场多类别无人机试飞、训练、培训等功能，合理选址建设无人驾驶航空器测试场，搭建安全测试、飞行试验、系统调试、通信导航监视等测试环境，满足中型及以下无人驾驶航空器多任务、大规模、高频次测试需要。

（十一）提升低空飞行服务综合保障能力

鼓励企业、高校和科研机构为低空飞行提供情报、气象、导航等服务，承办标准研讨制定等国际国内会议。支持开展无人驾驶航空器运行风险评估、适飞试验、定型鉴定、任务载荷验证、数据链测试、操控人员培训等服务保障。支持浦口高新区、省质检院、南航大无人机研究院联合筹建江苏无人驾驶航空器质量检测中心，提升无人机产品质量检测能力。发展航空会展、赛事论坛、教育传媒、科普研学、维修、油料、换电等低空经济相关综合服务产业。逐步提高本地低空飞行综合服务保障能力。

（十二）制定低空飞行管理相关制度规则

适时编制《南京市低空飞行服务管理办法》等低空飞行管理相关制度规则，规范航空器与空域用户管理、空域与航路航线管理、飞行活动管理、应急管理等流程，为低空飞行服务保障提供良好政策环境。

（十三）推动低空飞行相关标准体系建设

鼓励本市企业、科研机构、专家委员会、行业协会、产业联盟等参与制定低空经济领域国际标准、国家标准、行业标准和地方标准，自主制定团体标准、企业标准。重点研究无人驾驶航空器、eVTOL起降场分类及设备设施配备等标准，编制低空运行基础设施标准。按照《国家空域基础分类方法》，研究制定低空空域划设标准，编制空中交通航路规划与设计规范。2026年底前形成一批规范性强、可落地参考的标准规范。

（十四）争创低空飞行交通管理试点示范

采取政府主导、行业指导、企业主体、社会参与的方式先行先试，逐步在城市空中交通管理组织运行模式、规则标准、方法技术等方面形成齐全配套、切实可行的管理措施，最大限度提升低空空域资源使用效益。培育载人空中交通，支持具备条件的企业发展以eVTOL为主的短途飞行、公务飞行、商务飞行等定制低空飞行服务，探索在机场、铁路枢纽、港口枢纽、核心商务区等开展低空飞行联程接驳应用。推动开通市内、城际、跨境等低空客货航线，发展空中通勤、城际飞行等城市空中交通新业态。全力争创低空飞行交通管理相关试点示范。

（十五）加强低空飞行相关要素保障

充分整合国企平台、民营企业、高校院所等各方优势资源，组建“低空产业发展公司”，推动低空飞行服务平台、数据平台、低空基础设施、低空智联网等建设和运营工作，以市场化运作拉动低空经济产业发展。加强低空行业管理能力建设，引进高级人才，组建高效管理队伍。支持南京机电职业技术学院、南京交通技师学院等市属职业院校开设低空经济相关学科专业，培养低空经济发展所需人才。发挥低空经济专家委员会、产业协会、产业联盟作用，促进政产学研用金全要素高效联动，形成创新发展示范效应。对低空基础设施建设领域重点项目给予用地保障。

四、保障措施

（一）强化统筹协调发展。市交通运输局牵头负责市低空飞行服务保障体系建设工作，编制重点任务和责任分工，推动低空飞行应用场景的培育拓展，建立低空飞行服务保障协调机制，各有关部门和单位协同联动，有效推动低空飞行服务保障体系建设各项重点任务落实。

（二）完善空域协同机制。协调相关空中交通管理机构、江苏省交通运输厅、民航华东地区管理局等涉航部门，建立完善省、市、区融合高效的军地民低空空域协同机制，形成军地民深度融合、管理方式科学、服务智慧便捷、飞行安全可靠的协同管理模式，不断加强空域保障能力。

（三）筑牢安全应急保障。坚持包容审慎的安全风险管控理念，落实低空飞行联合监管责任，督促从事低空飞行活动的单位或者个人履行飞行安全主体责任，遵守有关法律法规和规章制度，主动采取事故预防、安全管控措施。加强低空违规飞行等监管打击力度，确保空防安全、公共安全和飞行安全。建立市相关责任单位、区政府协同空中交通管理机构、民用航空管理部门开展低空飞行事故联合处置工作机制，强化低空飞行应急处置能力。

（四）加大政策支持力度。支持建设低空飞行服务保障体系，在低空服务平台、低空飞行数据平台和低空数字智联网建设等方面给予财政补贴和政策支持。支持企业拓展联程接驳、市内通勤、城际飞行等业务，对符合新开航线和架次标准的运营企业给予奖励。支持拓展低空应用场景，通过购买服务、补偿补助及保险保障等方式对提供飞行保障的企业给予支持。鼓励物流企业开办低空配送业务，对符合新开航线和架次标准的运营企业予以奖励。