贺雪峰 | 官僚主义还是形式主义？

贺雪峰

一、

2022年4月29日，湖南长沙望城区发生居民自建房垮塌，54人遇难的重大安全事件。2024年1月8日，央视播出电视专题片《持续发力 纵深推进》第三集《强化正风肃纪》，介绍了湖南长沙“4.29”特别重大居民自建房倒塌事故追责问责案例中暴露的形式主义、官僚主义问题。专题片强调，形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重，权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。

调查发现，涉及房屋的房主是望城区金坪社区盘树湾组的吴奇生、吴治勇父子，他们于2012年盖了5层楼房、局部6层，2018年又擅自加盖到8层、局部9层。整个过程从没有向任何部门报备办证，设计施工找的都是没有专业资质的土师傅。

专题片指出，2016年以来，党中央国务院及湖南省委省政府曾先后6次部署开展专项行动，要求对违建房屋清查整治，切实维护人民生命安全。然而这栋夺命建筑，竟然在历次行动中都成了漏网之鱼。

这些专项行动有：

2016年，住建部部署开展城市建成区违建专项整治五年行动，2018年，湖南省开展县城违建专项治理三年行动。两次均因为望城撤县设区，被排除在整治范围之外。

2020年7月，住建部部署在全国开展为期一年的“两违清查”工作。望城区原区长周正茂回忆称，“确实任务量太大，难度也大，摸排上来后面整治，你到底整治得了吗？也可能有这种担忧，当时。所以说上面提什么要求应付了事，以形式主义来应对上面交办的大事”。资料显示，6月29日先上报排查了217栋，仅6天后改成8.1668万栋，过了一个月又改成1.8238万栋，前后相差巨大。顺着这一发现返回下去，望城区弄虚作假、欲盖弥彰的详细过程暴露了出来。

2021年6月19日，湖南郴州市汝城县发生民房垮塌事故，湖南省随即部署开展隐患大排查。但这场近在省内的事故依然没有引起长沙市的重视。对这次排查要求，不论是长沙市还是望城区都是以开会、发文取代实际工作，望城区把排查任务推给了街道，街道又把任务推给了社区。社区就以120元一天请了两个没有任何这方面专业知识的人，对这个涉及房屋在内的40栋房屋，两天时间就排查完了。最终街道上报数据称，辖区内房屋安全隐患为零。

事故发生之后，仅一个月内，望城区就排查出加层扩建房屋7180栋，整个长沙市排查出的则达到4.4万栋。

事发后，经党中央批准，中央纪委国家监委对负有领导责任的4名中管干部予以追责问责；湖南纪委监委对62名省官及以下干部予以追责问责，其中4人涉嫌严重违纪违法被移送司法机关；对此次事故负有责任的20个单位被责令作出书面检查并切实整改。房主吴治勇及房屋设计施工人员、检测公司相关人员等14人，也都将被追究相应法律责任。

二、

长沙发生如此严重的重大伤亡事故，对相关涉及人员追责是理所当然的。同时，透过这个事故，我们也可以反思为什么基层会出现形式主义以及是谁的官僚主义。

1、关于排查整改次数

从媒体报道来看，2016年以来到2022年4.29事故发生，住建部进行了两次自建房大排查，一次是2016年城市建成区专项整治五年行动，一次是2020年7月在全国开展为期一年的“两违清查”工作。同时，湖南省也部署进行了两次排查工作，一是2018年县城违建专项治理三年行动，二是2021年6月19日郴州民房垮塌事故后布署开展隐患大排查。

虽然望城区因为县改区，2016年和2018年都被排除在整治范围以外，一般县或区在2016-2022年都要经历四次住房安全排查并且几乎每次排查的规模都很大，时间也很长，显然也要花费大量时间精力与成本。实际上，长沙民房垮塌事件发生后，住建部又立即部署安排了全国范围自建房排查整治大行动。2023年住建部再次在全国进行住房安全排查整改行动。

也就是说，2016年以来，仅仅住建部和省级政府层面发出住房安全排查整治工作的通知就有6次之多。

2、谁来排查

按上级通知精神，既然要排查，就要认真排查，不能走过场。问题是谁来排查。按说住房安全是很专业的事情，不可能靠目测来进行排查。专业排查则要么由住建系统自己组织排查，要么请专业团队进行排查。因为要对排查质量负责，专业团队排查的收费就会比较高，一栋建筑收费一万元计，全国大概有10亿栋房子，就需要花费10万亿元进行排查。即使按每栋1000元收费，也要1万亿元。6次排查就需要6万亿排查费用。

问题是这笔巨大的排查经费谁来出？不仅地方政府以及住建部门拿不出这么多钱，就是能拿出这么多钱，又可以从哪里请到如此之多的具有资质的专业排查鉴定团队？

3、排查出来有问题的房屋如何整治

望城区原区长的问题是，“摸排上来后面整治，你到底整治得了吗？”这确实是一个问题。望城区在事件发生后一个月排查出7180栋加层扩建房屋。想来因为出了重大事故，望城区乃至长沙市都有能力对排查出来的问题房屋进行整治。但是，长沙如果没有发生房屋垮塌重大事故，可以说无论是望城区还是长沙市都绝对不可能对如此巨大规模的问题房屋进行整治。全国除长沙以外的其他地方在住建部要求进行排查整治时，绝大多数都走了过场。我们在河南一个乡镇调查，全镇排查5万多栋房屋，没有一处算成危房，因为一旦算成危房就必须整改，谁来整改以及整改谁出钱？这根本就是无解的。我们在湖北一个乡镇调查的情况同样如此。

望城区排查出7180栋问题房屋，如果进行整改，按一栋10万元计算，就需要投入7亿多元整改资金。全国有大概2000个区县，按每个县5亿元整改资金计算，全国要投入10万亿整改资金，这个钱谁来出？

4、如果不搞形式主义，排查工作量有多大

本来住房安全排查应当由有资质的专业机构来完成，长沙垮塌住房所在社区曾请两人用两天时间对40栋房屋进行了排查，被认为不是专业人士，这成为了问责依据。问题是无论是由街道干部还是社区工作人员来排查，他们也不是专业人士啊。如果要严格排查，就要对房屋质量进行力学检测，这显然不可能由街道和社区干部来完成。

即使可以由街道和社区干部来对辖区所有房屋进行排查，就一定要足够认真，则一栋房子至少要花一天时间进行比较细致的检测，一个街道5万栋房子，全部街道干部加上社区干部100人，每天就可以排查100栋，则需要花近两年时间不休息且专门排查住房安全，才能完成任务。而按自2016年来全国平均起来大概有6次住房安全排查，就是说，全国乡村干部和街道社区干部什么都不做，也不可能认真完成上级安排下来的住房排查工作。

5、上级排查整改通知有多少？

实际上，几乎所有部委和上级部门都会就各方面工作向基层布置紧急排查整治工作，基层干部甚至每天都会收到上级各种排查整改通知。上级排查整改通知的显著特征是范围最大，要求最高，纪律最严，如果基层干部事事都认真，基层治理资源再增加十倍估计都不够。正是基层干部用形式主义去应付大量上级部门排查整改要求，基层干部才有时间来解决基层正在发生的与群众利益息息相关的各种事务。

从基层的角度看，几乎每天都有上级部门下发来的各种防小概率事件排查整改通知。仅住建部门2016年来就至少发过五次住房安全排查整改通知，问题是住建部远不是只管住房。中央有几十个部委，每个部委向基层发5个排查整改通知，基层一年就要收到上百个排查整改通知。除了中央部委以外，上级政府比省市县政府也会向基层发出各种排查整改通知。

按当前中央部委和地方政府的惯常做法，只要发生了恶性安全事故，中央部委和地方政府都倾向下发紧急排查整改通知。排查整改范围一般都尽可能广泛，以免有地方被遗漏，排查标准一般都最高，以免继续留有隐患，排查追责一般都很严，甚至对排查人和责任人要终生追责。上级部门要求地方和基层排查，但是没有资源没有人员也没有资金，基层干部就只能用形式主义去应付。至于将来万一发生事故追责，那也没有办法，一切都要靠命。

6、谁的官僚主义

基层形式主义是表现，背后是官僚主义。这是众所周知的事情。因此，对基层干部追责很有点说不过去。

长沙发生住房垮塌事件，追责了长沙市的书记市长（原）。湖南省曾在2018年和2021年两次下发排查整改通知，所以湖南省委省政府责任就相对较小，问题出在长沙市和望城区搞形式主义，不按省委省政府要求进行认真的排查整改。

住建部就更没有问题了，因为住建部这几年几乎年年下发紧急排查整改通知，基层不负责任搞形式主义应付，事故责任当然应当找基层，而不应该由住建部负责。住建部和湖南省政府下发排查整改通知越多，要求越严，基层实际上就越是没有足够治理资源来落实，出现事故的责任也就越是应当由基层来负，部委和上级政府就越可以卸责。

站在住建部的立场，全国任何一个地方发生了与住建部有关的重大安全事故，住建部都不愿浪费这一次机会，而愿意向全国下发紧急排查整改通知，要求地方和基层进行相关安全事故排查，举一反三，标本兼治，否则就要追责。如果地方政府进行了排查整改，就可以减少事故发生概率，这当然是住建部的功劳。如果地方政府应付了事，一旦发生类似事故，责任就全在地方，住建部至少可以减轻责任。也就是说，住建部下发紧急排查通知，一定会在最大范围，用最高标准且进行最严要求，而住建部却并不承担排查整改的资源与责任。

住建部的这种做法也是其他部委的做法，所有部委都在最大范围，以最高标准和最严要求，要求地方进行排查整改，地方政府和基层干部除了应付，只可能是应付。问题是当前基层已经连应付也应付不过来了。

中央部委明明知道基层形式主义严重，已经连应付都应付不过来，上级部委仍然不断地向地方和基层下达紧急排查整改通知，显然是一种官僚主义。

7、小概率事件如何看

中国地域广大，人口众多，正处在快速城市化阶段，人口流动，社会转型，这就决定了中国社会发展中一定会有各种小概率事件发生。

应该说，绝大多数小概率事件只是偶然事件，在社会中起着安全阀的作用。小概率事件发生了，具体问题具体解决就好。

现在的问题是，有关部门似乎对任何小概率事件都难以容忍，甚至试图借小概率事件来加强部门利益，推卸部门责任。遇到小概率事件，不分析，不研判，即在最大范围以最高标准和最严要求下发通知，让全国地方政府和基层干部进行排查整改，全国14亿人口，一人生病全国吃药，基层干部对上级部门要求简直是苦不堪言。

解决问题的办法有二：第一，应当容许小概率事件的发生。任何社会都不可能消灭事故，只要是在安全范围，就可以容忍。第二，对发生的小概率事件，部委必须要有研判，只有那些带有规律性的会严重影响人民生命安全的小概率事件，才应当是适当范围用适合标准进行适度严格的排查整改。将发生事故的概率控制在一定范围，而非清零，才能为基层治理留下自主空间。

2024年2月2日晚上