欧美纷纷着手修改条款，加码全球外国直接投资审查｜全球投资政策观察

今年以来，欧美对外国直接投资（FDI）的审查有进一步加重的趋势。

美国外国投资委员会（CFIUS）近日发布的年度报告显示，CFIUS对合规和执法的重视日益增加，2023年开出的民事罚款数量前所未有。在欧洲，欧盟提议对2020年生效的《欧盟外国直接投资审查条例》进一步改革，拓宽外商投资审查制度的管辖范围。在亚洲，即便是以商业友好著名的新加坡也出台了《重大投资审查法案》（SIRA），希望用“新工具”来“管理对关键实体的重大投资”。

富而德律师事务所中国反垄断业务部主管杜宁（Ninette Dodoo）对第一财经记者表示，在多个司法辖区范围内，外商投资相关的监管审查呈现了趋紧态势。

“外商直接投资的覆盖范围在不断扩大，越来越多国家在引入外商审查机制。同时，不同国家正在寻找新的、潜在对国家安全构成威胁的关切点。”她称。

美欧纷纷着手修改条款

杜宁解释说，以美国为例，CFIUS的权限不断扩大，审查呈现收紧的趋势。原来，该委员会在涉及国家安全的审查中更多关注一些传统领域，如国防、军工和特定关键技术，但现在也会关注尖端的科技领域，例如量子计算和人工智能。从审查对象来看，一些来自美国盟国的公司也会面临非常严格的审查，甚至有时候不得不实施补救措施，以减轻那些在美国看来对国家安全构成的威胁。

根据CFIUS在7月公开的年度报告，尽管在2023年全球并购活动有所下降，CFIUS的案件处理量仍然很大。CFIUS在2023年审查或评估的涵盖交易（通知和声明）总数为342笔，少于2022年的440笔，但仍然处于历史高位。其中，CFIUS在2023年发出4笔民事罚款，数量是该委员会近50年历史上之前罚款总数的两倍。

该报告称，这种合规和执法的加强缘于美国财政部于2022年10月发布的CFIUS执法和罚款指南。今年4月，美国财政部再次表示，将对CFIUS法规的若干条款进行修订，“加强CFIUS的某些程序，并强化其处罚和执法权限”。

美国财政部提议修改的内容广泛，包括扩大CFIUS可要求交易方和其他人员提交信息的类型，要求交易方在三个工作日内对风险缓解提案作出实质性回应，扩大CFIUS使用传票权的范围，将CFIUS可开出的最高民事罚款提高至500万美元等。

“CFIUS的审查过程也越来越政治化，尤其是现在在今年美国大选的形势下，两党都在非常努力地向民众展示自身如何能够保证美国的利益和国家安全，态度竞相强硬。”杜宁建议，企业如果要美国交易，需积极主动地与CFIUS接触。

今年早些时候，欧盟也发布了改革《欧盟FDI审查条例》的提案。该条例于2020年10月生效，建立了一个全欧盟范围内的“合作机制”，要求实施FDI制度的欧盟成员国对所有在其境内接受国家审查的外国投资项目进行通报。但是，该法规并未在欧盟层面建立FDI审查机制，也没有要求成员国必须实行国家审查机制。

条例开始施行的两年多以来，欧委会发现，大量进入欧盟的FDI都流向没有审查机制的成员国，因此，欧委会认为，有必要扩大现有制度的范围。

杜宁对第一财经记者表示，该修改草案的一个重大变化是，现行法规仅适用于外国投资者的直接投资，并不适用于外国投资者通过位于欧盟境内的子公司进行的间接投资，但草案提议，若欧盟收购方由外国投资者控制，则交易可能受到审查。

此外，该改革草案列出了一份敏感行业清单，涉及这些行业的交易在各欧盟成员国均须受制于强制性且具有中止效力的外商投资审查。该行业清单的范围广泛，涵盖军事和军民两用物品、关键技术、关键药品和金融业的关键实体。而现行法规则并未就成员国履行这方面的义务作出任何规定，亦未界定审查范围的最低标准。

全球投资环境恶化

根据联合国贸发会议组织（UNCTAD）近期发布的《2024年世界投资报告》，在经济放缓和地缘政治紧张局势加剧的情况下，2023年全球FDI下降了2%，降至1.3万亿美元。如果剔除少数欧洲通道经济体投资流量的大幅波动，降幅超过了10%。其中，流向发展中国家的外国直接投资下降了7%，降至8670亿美元。

UNCTAD的报告发现，在所有对外商投资者不利的政策变化中，近一半（45%）是各国新建或扩展FDI审查机制导致的。2023年新增了四个国家引入了FDI审查制度，预计2024年将有更多国家跟进。

例如，除美欧外，英国也希望调整其国家安全和投资（NSI）制度。在亚太地区，今年4月，澳大利亚财政部长财政部宣布将加强对外国投资采矿和提炼关键矿物的审查；同月，新加坡《重大投资审查法案》生效。

锐敏律师事务所反垄断业务合伙人尹冉冉告诉第一财经记者，考虑到新加坡自由的全球经济中心的战略定位，新加坡推出针对外商投资审查的制度，“一定程度上令人惊讶”。“过去，新加坡对FDI的监管要求主要是由一些特定行业的法规构成的，只有少数行业是受到外商投资监管。但新的法案框架下，新加坡政府获得了更加广泛的审查权限，可以覆盖现有法规难以触及的一些交易。”她说。

尹冉冉介绍，与其他国家的FDI审查不同的一点是，新加坡的外资审查工具非常具有针对性，针对所谓的“指定实体”。指定实体不仅仅是针对外国公司的投资，即使是涉及新加坡实体的投资，如果在所有权比例达到了一定的门槛之后，也会落到指定实体的审查范围内。这些门槛仅限于所谓的指定实体。