消防监管，改成以建筑为监管对象好不好？

2019年，消防救援局印发《关于全面推行“双随机、一公开”消防监管工作的通知》（以下简称通知），决定在全国范围内全面推行“双随机、一公开”消防监管工作，通过近三年的发展，消防救援机构已基本形成了日常消防监督检查和专项检查均采取“双随机、一公开”方式进行的格局。实施“双随机、一公开”消防监管，最为重要的就是建立好检查对象名录，通知明确指出检查对象名录库要涵盖全部被监管的机关、团体、企业、事业等单位，包括消防安全重点单位、一般单位和“九小场所”等，具体操作为利用市场监管部门建立的市场主体名录库和其他部门对象库，进行核查、清洗、分类标注等方式，建立消防检查对象“专业库”，并实现数据动态更新[1]。由此可见，当前的消防监管模式主要是以市场主体为对象。

1.当前消防监管模式下监督管理对象概况

《中华人民共和国消防法》消防监督对象是机关、团体、企业、事业单位等，我们通常认为的单位应该是一个泛称，是需要履行消防安全职责的消防安全责任主体，不同于行政法体系中“公民、法人或者其他组织”的概念。在实际操作过程当中，各地对于消防监管对象的表述方式不一，大体分为三种，一是直接明确责任方，如某某公司；二是明确场所，如某某大厦、某某商场；三是明确场所及责任方，如某某公司经营管理的某某商场。

2.当前以市场主体为对象的监管模式现状及存在的短板

目前，全国“双随机、一公开”消防监管信息系统当中，检查对象名录库主要是消防安全责任主体，其中以市场主体为主。按照当前的监管模式，确定检查对象后，消防监督员根据登记地址到达现场对其遵守法律、法规及履行消防安全职责情况进行监督检查。此种监管模式存在一些短板。

2.1市场主体变化大，难以掌握信息

市场主体在天然的经济性、独立性特征驱使下，势必会不断发生变化，在全国深化改革的大背景下，当前市场主体的《营业执照》只是其登记凭证，并不能客观、全面、真实的反映其实际经营情况，市场主体的变更导致消防安全责任主体变更的现象屡见不鲜。消防救援机构的监督检查体量相对市场主体的体量来说极其小，仅靠消防救援机构的监督检查来更新信息根本无法达到范围覆盖和及时更新的效果。据统计，自全国双随机系统全面运行以来，仅2019年10—11月因客观原因无法开展检查的任务数就有4.9万余个，占检查总数的17.3%，也就是说100个检查任务里面有17.3家社会单位因停业、搬迁等因素无法开展现场检查[2]。

2.2职责内容差异大，难以准确识别

在需要履行的消防安全职责中，涉及建筑防火、消防设施配置、维护、日常管理等多方面的内容，一般是基于建筑物性质、场所性质、规模等方面综合确定，与其登记的《营业执照》信息没有特定的关联，即使是同类型同规模的市场主体，由于其经营管理不同，可能涉及到的消防安全职责有较大差别。这其中，物业服务企业显得尤其突出，除法定职责外，部分职责可以由物业服务企业与业主方、使用方自行约定。受限于此，基于市场主体为主的消防监督对象库，无法准确识别各个市场主体履行的消防安全职责范围，这容易导致检查范围难以确定，也不能科学合理分配工作任务。

2.3责任主体多元化，难以全面监督

从消防管理角度来说，单位与建筑物的关系是复杂的，同一个建筑物可能存在多个物权人，加上使用方和管理方，其消防安全责任主体往往是多个；而多个建筑物也可能同属一个物权人，同属一个使用方或管理方，其需要履行的消防安全职责也会因建筑物的性质、使用功能等差别而有所不同。在实施消防监督管理中，如果只对特定的对象即被抽中的市场主体开展监督检查，那其所在建筑物的消防安全情况，责任主体需要履行的消防安全职责可能无法查清，监管可能缺位。

3.以建筑物为对象的监管模式探析

3.1基本概念

火灾发生的载体是建筑物、构筑物、设施设备等，其消防安全责任主体是物权方、使用方、管理方，从本质上来看，消防救援机构是对特定建筑物、构筑物、设施设备的物权方、使用方、管理方履行消防安全职责情况实施监督管理。具体到消防救援机构监督管理的消防安全重点单位也有所体现，《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》第十三条规定的消防安全重点单位明确列举包括机关、团体、企业、事业等单位，也包括场所、设施等[3]。以建筑物为对象的监管模式，是围绕火灾发生的载体——建筑物，建立以建筑物为主要基本单元的监管对象库，对其实施监督管理的模式。建立以建筑物为主要基本单元的监管对象库是核心要义和关键环节。

3.2监管对象库的主要信息来源

3.2.1不动产登记部门。我国实行不动产统一登记制度，建筑物作为不动产均要进行登记，且具有唯一编码[4]，这些信息可以作为消防监督对象库的基本单元，具有权威性、稳定性和唯一性，为明确责任提供基础保障。

3.2.2住建部门。消防体制改革后，住建部门承担消防设计审查和验收职责，根据改革要求，住建部门进行消防验收后应当向当地消防救援机构移交。通过建立移交制度，可将建筑的消防特性进行详细的移交，同时也能够保持审批和监督的相对一致性。

3.2.3消防救援机构。当前消防监督信息系统当中有大量经过单位报备和监督员现场核查的建筑物信息，是监督对象库的重要信息来源。

3.3监督对象库的建立。

建筑物基本单元登记建筑物的基本情况，要完整登记建筑分类、耐火等级、平面布局、安全疏散、消防车道、消防设施、性能化设计等建筑的消防特性，再将市场主体以“入驻”的形式与建筑物基本单元进行关联，将入驻的不同市场主体信息一并记录，以全面、合理划分消防安全主体责任。消防救援机构根据行业主管部门提供的信息，结合消防监督检查时掌握的情况，对对象库进行核查、清洗、分类标注等方式，进一步建立、完善以建筑物为主体的消防监督对象库。对于涉及消防安全监督管理的重要基本信息，一经确认不能轻易更改，以保证基本信息的相对固定性、权威性。

3.4监管方式的多元探索

以建筑物为对象的监管模式与现行监管模式的最大区别就在于监督对象库，除此之外，消防监管管理的内容和程序并无本质区别，在此基础上，适合进行更为科学合理、更为多元、灵活的监管方式，以期达到更好的监管效果。比如在对建筑物的消防设施开展检查时，可参考车辆检测的模式，要求特定建筑物必须定期经消防技术服务机构检测并出具鉴定意见，同时将检测结果报消防救援机构备案，由消防救援机构对消防技术服务机构实施监督管理。

4.以建筑物为对象的监管模式的显著优势

4.1有利于避免监管缺位

建筑物是不动产，与市场主体相比，具有相对稳定的特性，监管范围内建筑物的数量相对固定，易做到底数清，不留死角。也正是因为建筑物的稳定性较强，只要建筑物不灭失、被使用，就可以实施监督检查，不管其消防安全责任主体怎么变化，与建筑物本身特性相关的消防安全责任不会发生变化，对于建筑物本身存在的火灾隐患，不因其消防安全责任主体的变换导致执法的连续性、有效性受到影响，确保了消防安全责任能被有效落实，很大程度上避免了失控漏管。

4.2有利于提高工作效率

基于建筑物为主体的消防监督对象库建立后，建筑物的分类、耐火等级、平面布局、安全疏散、消防车道、消防设施、性能化设计等信息相对固定，消防救援机构检查消防安全责任主体遵守法律、法规及履行消防安全职责情况时的工作量也就相对固定，基于此，可以根据建筑物规模来设置权重，为科学、合理地实施监督检查提供了基础数据支撑。同时，在建立对象库时，还可以与“网格化”管理相结合，与“三合一”、群租房房、“城中村”等专项治理相结合，分区域、分类别设置标签，隐患相对直观，数据统计及火灾形势分析更为便捷。

4.3有利于加强综合监管

以建筑物为对象的监管模式下，可以加强与其他负有安全监管责任的部门的联合监管，在对建筑物及其构件实施检查时，可联合自然资源、规划、住建、房产、不动产登记等部门开展联合检查，对建筑的合法性、建筑的基本属性、建筑的消防安全属性等多方面进行检查，多维度、全方面开展安全监管工作，形成部门合力，更好的实现综合监管。

5.结束语

以建筑物为对象实施消防监督管理并没有从本质上改变消防监督的内容，但这是一种监管思维方式的转变，就好比如，交通警察是先在道路上查机动车，同时查驾驶机动车的人，而不是先在办公室选取需要检查的驾驶员，再去核查这个驾驶员是否在驾驶。采用以建筑物为对象的消防监督管理模式后，对深化消防执法改革、落实消防安全责任制将产生广泛积极的影响。

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