域外食品安全法律制度概览

□ 何军 周扬 韩一

食品安全通常指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不会造成任何危害。针对日益增多的食品问题，许多国家探索制定了严格的食品安全法律制度，积累了丰富的经验。

食品监管制度

德国、印度等国家通过立法建立了组织监管制度，形成了不同的监管模式。

相对统一的监管模式。德国的监管模式由生产层面和联邦层面组成。生产层面主要指食品生产负责人以及食品生产企业，联邦层面主要指联邦食品、农业和消费者保护部。日本食品安全监管机构主要是厚生劳动省和农林水产省，2003年设置的食品安全委员会作为民间力量参与食品质量管理，从而形成了食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省“三位一体”的政府宏观管理体系。1999年11月，英国成立独立的食品安全监督机构——食品标准管理局，负责食品及其生产加工的食品安全管理。

多元组织监管模式。韩国采用类别监管为主、分段监管为辅的监管模式，设立中央、省、市、郡多级管理体制，并在各地设垂直管理机构对食品市场进行监管，推进相关政策的落实。印度依食品的分类和性质以及生产包装的不同环节，由不同的部委实施监管。新加坡食品安全的执法机构主要是农粮与兽医局、国家环境公共卫生署及其下属的环境卫生处和小贩局，有关食物中毒和污染事故由卫生部和农粮与兽医局负责。

食品追溯制度

为了及时查出不合格食品的来源，欧盟、日本等国际组织和国家通过立法建立了严格的食品追溯制度。

树立全产业链追溯理念。欧盟围绕追溯制定了完善的法律体系。其中《食品安全白皮书》及《通用食品法律（CEC1782002）》，明确了追溯的程序和责任。强调实行环节追溯和全产业链追溯，突出“从农田到餐桌”的全产业链追溯理念。

日本于2003年制定并实施《食品安全法》《牛肉可追溯法》和《大米可追溯法》，特别强调企业主体责任、批次追溯和全产业链追溯的理念。政府不直接从事追溯业务，其主要责任是监督检查，企业是质量安全的第一责任人，也是追溯系统建设的第一责任人。

建立追溯系统。英国建立了统一的数据库，包括识别系统、代码系统，详细记载生产链中被监控对象移动的轨迹，全程监测食品的生产和销售状况。为追查食物中毒事件，建立了食品危害报警系统、食物中毒通知系统、化验所汇报系统和流行病学通信及咨询网络系统。美国的《联邦食品、药物和化妆品法》，明确要求建立食品追溯系统，一般要求在两个工作日内，确认在食品种养殖、生产、制造、加工、包装、运输、贮存或销售过程中的相关人员。

食品召回制度

为了防止不合格食品危害百姓健康，美国、加拿大制定了严格的食品召回制度。

制定食品召回标准。美国将召回食品分为三级：一级适用于在食品中出现违禁添加剂或食品因变质、污染等而可能导致严重危害人体健康甚至死亡的情形，通常需要监管部门发布预警通报；二级适用于食品因变质、污染导致在短期内对人体健康造成非致命性慢性伤害的情形，监管部门可以有选择地发布预警通报；三级适用于食品可能会出现变质、污染风险，暂时不会对人体健康造成伤害的情形，监管部门通常不需要进行预警通报。

明确食品召回方式。加拿大食品检验署是加拿大食品安全监督领域唯一的执法机构，有下令召回食品的法定职权。食品召回方式分为两种，首先是主动召回，即未经过食品检验署指令，食品生产者主动召回自己生产的食品；其次是强制召回，即根据《食品检验署条例》第19条的规定，由食品检验署以行政强制手段命令食品生产者对问题食品进行召回。在实践中，多数企业都会主动召回问题食品，政府也鼓励企业主动召回。否则，会被视为犯罪。

食品评估制度

为了保证居民日常消费食品安全，欧盟、印度等国际组织和国家建立了风险预警评估制度。

全面建立风险预警评估机制。欧盟通过采取以预警机制为基础的综合性措施，将全面评估所需的科学证据的研究责任转移给生产者、制造商、进口商等市场主体。预警机制的落实还推动了新技术的发展，使生产者等各方加强科学研究，更加科学有效地监管食品安全。

建立专家评估制度。印度在食品安全监管机构中设立了科学专家组，让他们提供科学建议。专家组分为基因突变、营养产品、生物危险、食物链污染等类别，为制定有关规章提供充分的技术支持。

清单制度。日本在食品卫生领域将“肯定清单”和“否定清单”并用。“肯定清单”制度对食品中农药、兽药和饲料添加剂残留标准作了限量规定，几乎覆盖了目前世界范围内实际使用的700多种农兽药；“否定清单”制度则明确了禁止使用的农业化学品。此外，日本对于清单以外的农业化学品也规定了统一限量标准。

社会共治制度

韩国、英国等国家通过制定法律，动员一切社会力量共同治理食品问题。

加强政府责任。韩国要求各级政府从多方面加强食品市场的监管。一是建立农产品信息网站，及时公布食品市场的相关信息，供消费者查阅、了解。二是设立举报电话以及网站，并且为举报者提供丰厚的奖金报酬（最高达100万韩元）。三是实行犯规记分制度。执照持有者若触犯《环境公共卫生（食品卫生）条例》而被法庭定罪或处以罚款后都将被记分，分数居高者会被吊销营业执照。

加强食品生产者责任。1984年，英国出台《食品法》，强调“企业作为当事人应对食品安全负责，企业应根据食品安全法律法规的要求来生产食品，确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准”。之后，英国又在1990年制定了《食品安全法》，其目的是确保所有食品满足消费者在性质、质量上的期望，并不受误导；强化公众健康和消费者利益，并具体规定违反《食品安全法》的行为及应受的处罚。

加强消费者责任。日本《食品安全基本法》明确了消费者的责任。该法规定，消费者应加深对确保食品安全性有关知识的理解，对有关措施发表个人见解，在确保食品安全方面发挥积极作用。日本食品安全委员会专门设置了食品安全监督员，负责收集消费者对食品安全的建议和意见。

刑事处罚制度

泰国、芬兰等国家运用刑法手段对食品违法犯罪进行规制。

罪名规定。一是规定为危害公共安全罪。《泰国刑法典》规定，对食品、药品或其他人类消费或者使用的物品掺假，足以损害健康，或者出售或为出售而陈列这样的掺假物品的，构成危害公共安全罪。二是规定为损害公民健康罪。《芬兰刑法典》规定，故意或重大过失违反食品法或故意试图进口、自己保存、存储、运输、为出售而保存、转让或者提供货物或者物品，以致该行为将会危及他人的生命或者健康的，构成损害公民健康罪。

适用范围。芬兰、瑞典、奥地利等国家将有害食品的生产、进口、储存、运输等各个环节都纳入刑法的调整范围，其中将进口危害健康食品的行为与在国内生产、销售、运输、储存行为同等对待，是危害公共健康犯罪。尼日利亚、意大利等国家将以营利为目的“持有”或“占有”有害食品的行为也规定为犯罪。

定罪规则。一是无须既遂即可定罪。德国《食品和日用品法》规定，只要有“足以危害健康的方式生产”的风险存在，足以能够让危害健康的物质进入流通环节的“风险可能”，就可定罪。二是对过失定罪。《意大利刑法典》规定，对过失生产和销售掺假、腐败、有毒食品的行为人应当给予处罚。

（作者单位：重庆市第三中级人民法院）（何军,周扬,韩一）

（人民法院报）