审计发现部分专项债无收益、资金挪用，老问题为何难解？

地方政府专项债券老问题再次被审计查出，项目收益不及预期，甚至项目实际没有收益，无疑令人担忧。

近期，已有17个省份陆续公开了2023年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”），多数都涉及审计发现的专项债问题。而这些问题并不新鲜，如部分专项债项目申报时夸大收益，部分项目进展慢、资金闲置、资金被挪用，部分项目收益不及预期甚至没有收益。

比如，宁夏审计发现242个专项债项目预测2023年底实现收入121亿元，但实际无收益，无法依靠项目收益还本付息，财政支出压力大。

多位地方债专家告诉第一财经，考虑到地方可以借新还旧、上级帮扶，目前专项债偿债风险可控。部分专项债项目收益不及预期背后，是专项债“借、用、管、还”环节问题的综合反映，需要从体制机制上进行改革，降低专项债额度，提高一般债或国债额度，并优化额度在地区间分配，强化监管等来解决问题。

专项债问题全扫描

在财政收支矛盾加大，政府融资不断规范之下，不少地方基建投资十分依赖通过专项债筹资。财政部数据显示，今年全国地方政府新增专项债规模3.8万亿元。截至今年6月末，全国地方政府债务余额（42.6万亿元）中，专项债务余额约26.4万亿元。

庞大的专项债资金也成为审计重点，部分专项债项目“借、用、管、还”四个环节存在问题，且不少相互关联。

专项债最为核心的特点，是项目的收益要能够偿还本金利息。地方为了争夺更多额度，包装项目、夸大收益的情况屡见不鲜。

比如甘肃审计报告指出，1个市本级夸大项目收益申报专项债券6.91亿元。海南审计报告称，2个项目虚报灌溉效益为收益来源，且无实际现金流入，不符合专项债券发行条件，仍违规申报专项债券4000万元。

审计署今年指出，专项债项目安排不科学，国家发改委将283个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入准备项目清单，财政部将522个缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库。

成功筹集资金的部分专项债项目，也常常因为前期工作不扎实、项目不成熟等原因，导致项目实际进展慢、资金闲置，但财政承担不小的利息负担。

比如，广东审计报告称，4个市财政部门和有关项目单位未按进度拨付债券资金，资金闲置，涉及金额59.80亿元。湖北审计报告称，8个市县37个项目前期准备不充分，项目推进缓慢，20.88亿元债券资金闲置，增加资金成本2517.52万元。

为避免资金闲置，目前中央允许地方将资金调整到其他重大项目，并强化对专项债支出进度监管。但这也使得一些项目资金用途频繁调整，为了赶支出进度一些地方超进度付款。

比如，海南审计发现，一些市县在谋划项目时工作不扎实，项目频繁调整。有的市县14个专项债券项目3.67亿元发行后即全额调整，最短的仅发行1个月便进行调整；有的市县8个专项债券项目，在半年时间内进行反复调整，金额11.64亿元。山东审计发现，为加快资金支出进度，6个县7个项目超进度付款3.63亿元。

有的地方拿到专项债资金后，并没有用于对应的项目，而是违规挪作他用。

广东审计报告指出，2个市及3个县违规将债券资金用于其他项目建设或土地储备等领域，涉及金额66.15亿元。湖北审计报告称，7个市县18.32亿元债券资金被用于投资入股、购买商服用地及附属房产、新建酒店、还本付息等。辽宁审计报告称，2个市5个县区挪用9个专项债券资金1.87亿元用于“三保”、购置产业园区用地等非债券项目支出。

另外，一些地方债券资金管理也不够规范。比如北京审计发现，昌平区47.90亿元转增区属国有企业权益，债券项目收入归属企业，还本付息责任由区级财政承担。

但目前专项债碰到的最头疼问题，无疑是项目收益不及预期，甚至无收益，这潜藏偿债风险，最终一些省级财政帮市县垫付。

河北审计报告称，部分专项债券项目未产生预期效益，市县债券还本付息面临压力。2022和2023年，分别有13个县和12个县的基金预算收入和再融资债券额度不足以覆盖专项债券还本付息，55个项目投入运营后无收入，涉及债券资金51.57亿元。

山东审计报告发现，5市30县64个专项债项目运营效果不佳，实际运营收益与预期差距较大。2市5县有8.15亿元债券利息未能按时支付，由财政垫付。

浙江审计报告称，9个市县23个项目融资收益难以平衡，其中，20个项目实际无收益或收益不及预期，3个项目申报时将其他无关收益作为平衡来源。湖北审计报告称，9个市县28个专项债券项目建成后收益不及预期，涉及金额27.25亿元。

如何破解难题

其实上述专项债问题时常出现在相关审计报告中，随着越来越多专项债项目进入运营环节，近些年专项债项目收益不及预期问题被频繁提及。

长期关注地方债的对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，专项债“重发行、轻管理”问题仍未解决。最终部分专项债项目收益不及预期，背后是专项债“借、用、管、还”各个环节出现问题的一个综合反应，目前市县并没有太强的动力去真正提高专项债项目收益。

毛捷解释，目前专项债主要由省级政府举借，但大多数资金由市县政府使用，存在项目信息不对称。市县专项债项目大部分交由地方政府融资平台公司去做，调研中发现平台公司实践中不大可能完全按照财政部门相关标准去做，相关信息披露也不充分。而最终专项债偿还资金八成以上都来自“借新还旧”，这也使得地方对项目收益不够重视。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，总体看，近年来专项债的管理更加规范，但确实也有进一步提高的空间，建议从体制机制上进行改革以更好发挥专项债促进经济发展和优化供给结构的作用。

他建议，优化专项债额度确定机制，专项债额度应坚持“零基预算”的理念，形成“项目储备决定额度”的机制，避免先定较高额度再匆忙申报和审核项目的情况，更加实事求是反映项目需要以及项目收益下行的客观情况。

专项债自2015年首次发行，额度仅千亿，此后快速增长，2018年超1万亿元，近些年稳定在3万亿元以上高位。

罗志恒认为，当新增专项债额度因项目原因而压降时，为巩固经济回升向好态势，国债和地方政府一般债额度必须增加，实现财政支出力度不减、结构优化。而压降专项债、增加国债和一般债就要增加赤字，因此就要打破3%的赤字率束缚，理顺国债、地方一般债、地方专项债的关系，实现投资与融资相匹配。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，从实际执行来看，部分专项债项目很难做到融资与收益相平衡，这背后其实就是专项债额度过多。一些专项债项目其实就是没有收益或收益很少的公益性项目，应该通过一般债来筹资。

不过从近年发债情况来看，考虑到赤字率相对稳定，地方政府一般债额度比较稳定，2024年预计为7200亿元，与上年持平。不过中央财政明显加杠杆，国债发行规模明显加大。比如去年底增发1万亿元国债。2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年为1万亿元。

温来成认为，资金闲置、挪用等问题可以通过强化专项债监管来逐步解决。未来可以继续出台完善相关细分领域专项债制度，推动公用事业价格机制改革等，来逐步解决专项债老问题。

罗志恒建议，继续优化专项债额度分配机制。总体上专项债项目收益边际递减，但东部有人口持续流入和产业支持的发达省份和地市的项目质量更高，专项债额度分配应该有所倾斜。

近些年财政部在分配专项债额度方面，坚决不“撒胡椒面”，优先考虑专项债券发行使用好的地区，重点支持财力好举债空间大的地区，对地方债务风险较高的地区少安排或不安排。专项债额度呈现向东部集中态势。