建议：尽早成立国家级执行总局（执行法院）

编者按：近日，全国人民代表大会宪法和法律委员会《关于终止审议 <中华人民共和国民事强制执行法> 的报告》引发关注，报告中提出“实行“审执分离”改革，是采取内部分离还是外部分离，如何深化执行体制改革，需要根据党中央的精神作出改革决策，然后才能推进相关立法”。日前，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出了“深化审判权和执行权分离改革”等内容。对此，有人很早就提出建议：“ 成立国家级执行总局（执行法院）”，2035年切实解决执行难。

2035年切实解决执行难，尽早成立国家级执行总局（执行法院）

很有必要

最高人民法院于今年1月6日举行的第二十二次全国法院工作会议提出，深化执行体制机制改革，努力实现到2035年“切实解决执行难”的目标。

执行难是一个社会关注的老大难问题，真正实现社会各界真实认可的切实解决难，不是喊喊口号、敲锣打鼓就能轻松实现的，而且，2035年距今不过12年左右时间，可谓时间紧、任务重、责任大。

但既然蓝图绘就，就应当扬帆破浪；既然任重道远，就更需策马扬鞭。当前最重要的任务，就是心往一处想、劲往一处使，切实找准制约执行工作长远发展的关键因素，下大力气加以解决，坚决扛起我们这代人的时代担当。

执行难成因复杂，既有主要原因，也有次要原因，既有体制机制因素，也有制度落实不力因素。找不到关键性根源，所提对策只能是隔靴搔痒。只有找到主要原因，才能对症下药，因此，有必要深入思考，执行难真正的关键原因。

1.有人把执行难归因于欠缺一部《强制执行法》。是欠缺执行法的原因吗？远的不谈，新时代十年，最高人民法院出台了财产调查、执行制约监督等79件司法解释和规范性文件。出台如此多的规范，制度规范已经十分严密、精细。况且，民法典出台之前，各种民事规范也如同当前各种执行规范一样，以单行法形式存在，影响民事审判了吗？把执行难归责于欠缺执行法，显然难谓允当。

不可否认，强制执行法的出台有利于解决执行难，但欠缺强制执行法绝非执行难的关键原因，也非切实解决执行难的充分、必要条件。

2.有人把执行难归因于执行管理不严、内挖潜力不够。自笔者2016年从事执行工作以来，最高法院、省法院均在持续强化执行管理，执行管理水平持续提升。正如最高人民法院在今年1月6日举行的第二十二次全国法院工作会议所指出：建成网络执行查控、司法拍卖、司法评估系统，有力破解查人找物、财产变现等难题，联合信用惩戒体系让失信被执行人“一处失信、处处受限”，执行模式发生根本性变革和重塑。建成统一的执行办案平台和指挥管理平台，实现“统一管理、统一指挥、统一协调”，把执行权关进了制度和数据的“铁笼”。因此，把执行难归因于执行管理不严、内挖潜力不够，显然难谓公允。

3.有人把执行难归因于一线干警不努力或消极执行。看看身边的执行干警，节假日特别是在除夕夜还在奔波忙碌抓老赖，试问是一线干警不努力吗？其他行业有这么努力的吗？他们已经被同行嬉笑称为“内卷之王”（卷王）。诚然，消极执行一定程度上是存在的，但这只是现象，背后的原因是“人案矛盾”的尖锐，当工作量超出了饱和度，便无法做到每案都能及时有效执行，消极执行是难以避免的。因此，消极执行只是执行难的表象，绝非执行难问题的关键因素。

显然，以上原因都是不是执行难存在的关键原因。

在我看来，人的问题才是执行难问题的根本。

人的问题主要表现在：人头数量不足以适应执行案件数量及其增长；人员质量（年龄、学历、法律素养、工作能力等）甚至有的人员不懂法不足以做到规范执行；人员质量（法学教育熏陶、法治理念培树）又直接影响其对法律或者说公平正义的认知偏差及信念不坚定，不足以遏制人情干扰乃至走向违法违纪。需要承认，是人的问题从根本上导致了执行中所谓消极执行、选择性执行、乱执行等执行难问题，人的问题才是执行难的深层次原因。

马克思主义哲学讲，内因起决定作用,外因起辅助作用。执行队伍就属于执行难的内因。因此，切实解决执行难，解决人的问题才是抓住了问题的关键。其他如源头治理问题（遏制日益膨胀的执行案件）、综合治理问题（信用建设、联合惩戒、执行协助、社会救助等）属于配套措施，对解决执行难也起着重要的辅助作用，但不解决人这一内因属性的问题，解决执行难恐将永远在路上。

三年攻坚“基本解决执行难”以及当下的实践都已经证明，一线执行干警的潜力、信息化（大数据）的潜力、管理的效能等，基本已经深挖殆尽。要想进一步提高执行工作水平，实现切实解决执行难的目标，需要从体制机制改革上要潜力、要效能。

改革是推动执行工作发展的根本动力。党中央早就指明了改革方向。党的十八届四中全会提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，最高人民法院认真贯彻党中央决策部署，在《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要》中明确要“深化执行体制改革，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。最高人民法院于今年1月6日举行的第二十二次全国法院工作会议提出，深化执行体制机制改革，努力实现到2035年“切实解决执行难”的目标。

那么，实现到2035年“切实解决执行难”的目标，该如何深化执行体制机制改革呢？

中央已经定下“审、执分离”改革方向，必须坚定不移不折不扣落实到位。

对于“审、执分离”的路径，有“外分说”（执行局外分出法院）、“内分说”（法院内部将执行实施权和执行裁决权分离，有的地方设立执行裁判庭等，有的执行裁判庭内设于执行局作为内设庭，有的外分出执行局，与执行局并行存在）。总的来说，执行局外分动静较大，涉及法律法规等大规模修改等，稍有不慎，容易出问题；内分说总体上属于法院内部打转转，和改革之前执行局内设裁决处只是形式的分别和职能调整的差异，并无实质性区别，无法根本上解决执行队伍强化的问题，且会衍生多部门推诿扯皮加剧执行难。

同时，需要关注的是，执行局和执行裁判庭并存所谓的内分模式容易产生两大问题：

一是执行职能空心化（有的地方成立执行裁判庭之后，队伍上，执行局骨干力量整体划转隶属，执行队伍更为弱化，地位、形象也随之下降，调研能力、专业能力显为下降，有人甚至戏称为乌合之众，新来的干警惧怕分到执行局。职能上，执行局仅剩下执行信访即执行实施监督和执行队伍管理职能。队伍和职能都呈现出“空心化”或“虚化”问题）；

二是异议审查低效化（由于设有独立的执行裁判，部门意识下，执行人员对于本可通过沟通解释便可从源头化解的异议不再做工作，将矛盾简单转交移给执行裁判庭处理，案件大量累积后，审查处理难免迁延日久、效率下降，同时，执行局和执行裁判庭可能有两个领导分管，导致沟通协调成本加大，审查效率下降）。

因此，笔者建议尽早成立人、财、物相对独立的执行总局或执行法院。只有这样，才能从根本上解决制约执行发展的执行队伍这一根源性问题，落实中央“审、执分离”改革部署。主要理由为：

第一，多年的实践，反复证明，执行局内设于法院，执行队伍这一根本性的问题很难破解。尽管近年来周强院长空前重视执行工作，但人的问题仍没有根本性突破。况且，2019年3月周首席向全国人民庄严宣告如期实现“基本解决执行难”目标之后，不少法院开始鸣金收兵、转移队伍，撤回攻坚执行难期间援助、帮助执行工作的干警，造成执行队伍再度弱化，执行难问题有反弹回潮的倾向。

第二，一把手院长必须首先考虑的是审判能正常运转，优势人力资源配到审判部门才能保障审判运转，特别是四级法院职能定位改革、法官员额制改革之后，中、基层案件更多了，而法官更少了，中、基层法院人案矛盾变得更为尖锐，一把手院长更必须考虑审判如何能正常运转，重审判轻执行是现实无奈之选。

不难看出，执行局内设于法院，无论是从历史实践，还是从现实司法运行来看，无法解决执行队伍的问题。既然在现有条件之下，执行人员无法做到再强化、再配优，要实现切实解决执行难目标，只有进行执行体制机制改革，才有出路。

所以，成立专门的人、财、物相对独立的国家级执行总局或者执行法院也许是一个突破，所谓变则通，不变则不通。

第一，国家级执行总局或者执行法院不再作作为法院内设部门，人财物独立管理，可以有效解决制约执行工作高质量发展的人才队伍这一根本性问题。因为多年的实践已经证明，执行局人财物不独立，只能依然在法院内部打转转、争资源，人的问题就无法解决，执行难永远在路上。

第二，国家级执行总局或者执行法院可以独立对外招考，逐步建立与执行案件相适应的执行队伍，数量、质量、结构都可以得到极大优化，改变当前执行队伍的困境：审判或者其他部门不要的人员推送到执行局，形成执行局低端化、非专业的观感，进一步形成优秀人才耻于到执行局，即使到了执行局，也是想法设法调到审判部门，进而造成执行队伍数量、质量的“逆流出”，加剧执行难。

第三，由现有执行局升格为执行总局或执行法院，改革幅度小，容易实施。可参照国家移民管理局成立模式，有成熟经验可复制、可借鉴。具体操作上，可考虑人员编制及对应的财政拨款整体划转并适当强化，但执行局现有人员不能照单全收，而是择优划转隶属，空余编制向社会择优招录，保障优质人力资源。具体管理上，交由最高法院管理或由最高法院代管，但人、财、物独立。地方上可参照执行。

第四，执行总局或者执行法院比当前执行局在级别上适当高配升格。国家级执行总局或执行法院，行政级别上升格为副部级或正部级，以便于沟通协调中央相关部门，强化执行难的综合治理、源头治理。

来源：金陵灋语，作者：夏从杰