高等院校制度建设政策指引及高校制度建设中存在的重点问题

中天华溥张宏波：高等院校制度建设政策指引及高校制度建设中存在的重点问题

作者：中天华溥首席专家 张宏波

随着国家法制化建设进程的推进，高等院校作为一级组织必会将制度建设作为推进“依法治校”的重要手段。从近年来出台的相关政策文件来看，其中有相当的内容都以“加强高校制度建设”、“依法治校”紧密相关联。

一、近年有关高校制度建设的相关政策文件

1、2018年8月8日，教育部、财政部、国家发展改革委印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》（教研〔2018〕5号）的通知，其中的主要内容提出“以制度建设保障高校整体提升。坚持和完善党委领导下的校长负责制，健全完善各项规章制度，贯彻落实大学章程，规范高校内部治理体系，推进管理重心下移，强化依法治校”。

2、2017年4月6日，教育部等五部门发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号），其中主要内容包括：“高校要坚持正确办学方向和教育法律规定的基本制度，依法依章程行使自主权，强化章程在学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能方面的基础作用。完善政治纪律、组织人事纪律、财经纪律，对工作中的失职失责行为要按有关规定严格问责。加强自我约束和管理，抓紧修订完善校内各项管理制度，使制度体系层次合理、简洁明确、协调一致，使高校发展做到治理有方、管理到位、风清气正”以及“高校根据办学实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科研、行政职能部门等内设机构的设置和人员配备”。

3、2019年，北京市、河北省、甘肃省等多个省市相继发布《关于解决形式主义突出问题为基层减负的若干措施》，其主要内容为“制定年度发文计划，完善文件审核机制，对发文必要性、合法合规性等严格审核，从源头上减少发文数量”。

二、“依法治校”及“高校制度建设”相关政策解读

在以上相关政策文件中，均对应着高校依法治理及制度建设的具体要求，主要体现在以下几点：

1、制度是依法治校的主要手段。

2、章程是高校制度建设的顶层依据。

3、高校制度建设要“层次清晰、简洁明确、协调一致”。

4、加强高校制度建设的计划管理，完善制度审核审批机制，杜绝制度的繁冗。

三、高校制度建设目前存在的主要问题

从中天华溥管理咨询集团在高校制度建设领域的主要案例来看，高校制度建设与管理往往存在着以下几个问题：

1、制度建设的组织计划性

高校制度建设的归口管理部门一般为党校办，由于党校办管理的事情比较多、比较琐碎，经常被两办的一些临时性、重大的事务所牵绊。而制度建设与管理本身又属于一项长期的、系统性的工作，需要持续的关注以及较高的管理水平。这就使党校办难以集中精力开展有计划的制度管理工作。

在这一管理组织的背景之下，高校制度管理计划性不强，制度建设大多属于临时性的查漏补缺，同时制度归口管理部门对于制度的“废改立”工作并无法做到全校统筹，基本都是依赖于制度主管部门的意见或者某位校领导的意见，难以做到制度体系的科学性、合理性，制度建设的计划性、全局性。

2、制度运行缺乏有效的监督机制

高校作为知识分子云集的组织机构，其天性对管理就具有天然的排斥性，因此部分教职员工会从内心对抗制度化管理，认为制度压抑了知识分子的创造性。如果再加上制度建设本身的不科学、不合理、不符合高校运行的要求，必然会进一步带来制度执行效果不佳的问题。

更为重要的是，高校的制度落地执行与很多企业化组织相类似，就是缺乏有效的制度落地执行的手段。制度制定颁布后，教职员工到底有没有执行、执行的情况如何，都缺乏有效的监督手段，对违反制度的行为也缺乏有效的纠正措施，制度执行严肃性的问题更加难以保障。

3、制度建设缺乏科学的规划性

由于制度建设的组织管理问题，很多高校由于缺乏有效的工具与手段，难以对全校的制度体系建设进行有效的规划设计，高校制度数量多、重复性高、制度空白与制度交叉现象严重，甚至部分制度建设游离于学校制度管理部门的监管之外，形成了法外之法，这都在很大程度上影响了高校依法治校的政策要求。

精简制度数量已经在部分政策文件中进一步强调，以规避制度的冗余，但是从另一方面来看，由于大多数高校都存在“学校—院系”两层组织管理体系，一些院系（或者专业处室）都会自己建设一些本部门（本单位）制度，这些制度未经过制度归口管理部门的有效审核审批，均是自行建设的制度。

这些自行建设的制度有的施行于部门内部，还有些制度的管理范围已经溢出了本部门的管理领域，要求其他部门也同样遵守。这就明显违背了高校制度建设的统一性原则，在没有经过合法审批的情况下，院系（专业处室）的制度作为一项内部法律文件，是不应该发挥效力的。

但是，这种制度建设的二维管理现象，明显的存在于很多的高校制度管理工作中，并且已经形成了很大的不良影响。

4、制度内容更新的及时性问题

制度本身是学校内部的法律文件，但是他建设的基础是外部法律文件以及内部管理工作相结合的产物。只要外部相关的法律法规发生了变化，那么就应该对相应的内部制度进行修正完善，内部制度不能与外部的法律法规、政策规章发生冲突，这是第一个基本原则。

同理，当高校内部的管理理念、管理流程、机构岗位发生调整变化时，也应该及时对涉及到的制度进行调整完善，以实现“组织—岗位—职责—权限—流程—制度”相统一的原则，这样才不会在制度执行时发生理解上的偏差。

但是令人遗憾的是，很多高校限于时间精力与专业能力，并不能对学校制度进行实时的调整优化与完善。内部缺乏一个部门随时跟踪内外情况发生的变化，以便及时督促制度主管部门对所分管的制度进行优化完善，久而久之的问题积累，就造成了制度本身并不符合高校管理的要求。

四、小结

作为一个非盈利机构、非经济组织，作为事业单位的高等院校的制度体系建设起步较晚，虽然一直以来高校从来都不缺少制度，但是从制度的计划性、体系性、符合性、落地性角度出发来开展制度管理的，在很多高校缺乏较好的组织基础，由此也带来高校制度体系建设工作相对于企业组织的滞后。这也是教育部等主管机构在近年来不断提出强化高校制度建设的具体背景。

至于如何解决高校制度建设中存在的问题，建设一个符合政策要求的高校制度体系，我们在后续的一些专业文章中也会陆续阐述，以供大家参考。