划拨土地及其地上房屋未经审批转让是否有效？

来源：法务之家

一、基本案情

2009年某站所与某公司签订转让协议书，约定某站所将其名下划拨土地使用权及房屋所有权一并转让给某公司，某公司按约支付转让费，某站所向某公司交付土地、房屋及相关权属证书原件。涉案划拨土地使用权及房屋所有权转让未经土地和房产相关部门审批，并未办理土地使用权出让手续、缴纳土地出让金或将转让房地产收益中的土地收益上缴国家，故某公司一直未能办理土地及房屋过户手续，某公司提起诉讼确认转让协议有效。

争议焦点：某站所转让土地的性质为划拨土地，涉案转让协议书所涉划拨土地使用权和房屋所有权转让未经相关部门审批是否有效？

二、不同观点

有人认为，根据《城市房地产管理法》第四十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定，转让划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权应当经土地管理部门和房产管理部门批准，故本案划拨土地使用权及房屋所有权转让未经相关部门审批同意，涉案转让协议书所涉划拨土地使用权和房屋所有权的转让行为无效。

有人认为，《城市房地产管理法》第四十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定均为管理性强制性规定，涉案转让协议是双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，涉案转让协议合法有效。

三、法院判决

该案一审法院认定涉案协议合法有效，某站所不服一审判决提起上诉，二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审、二审法院观点如下：

一审法院认为，涉案协议是双方真实意思表示，在协议签订和履行过程中无恶意串通的情形，现协议已履行十余年，某站所对此并未提出异议，亦未起诉要求确认协议无效，该协议的履行并未损害公共利益。虽然涉案土地为划拨土地，但根据修改后的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，上述协议不属于认定无效的情形。综上所述，涉案协议是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应认定合法有效。

二审法院认为，涉案协议是双方真实意思表示，该协议已履行十余年，并无恶意串通、损害公共利益，某站所此前亦未对此提出过异议。同时，有关部门审批手续仅是物权变动的必要条件，未办理审批手续并不影响合同效力的认定。虽然涉案土地为划拨土地，但根据修改后的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，上述协议不属于认定合同当然无效的情形。因此，该协议未违反法律、行政法规强制性规定，现有证据不足以证明该协议存在无效情形，一审据此认定该协议有效，并无不当，本院予以维持。

四、律师分析

（一）涉案转让协议书是某站所与某公司真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，也不存在双方恶意串通、损害国家或公众利益的情形，应依法认定涉案协议合法有效。

1、《城市房地产管理法》第四十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四、四十五条均为管理性强制性规定，并非效力性强制性规定，不能以此认定涉案协议的效力。

类案检索可知生效法律文书已认定上述《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规属于管理性强制性规定。（2019）最高法民再235号民事判决书认定《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四、四十五条均未明确规定违反该条文的行为无效，不应理解为效力性强制性规定；（2021）鲁民申8695号山东高院民事裁定书已认定《城市房地产管理法》第四十条并非效力性强制性规定；（2023）鲁02民终6730号青岛中院民事判决书认定土地性质为划拨、未办理土地使用权性质变更手续、未依法补缴土地出让金不影响合同效力；（2023）鲁02民终4686号青岛中院民事判决书认定修改后《最高院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》删除了原先第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的相关规定，涉及转让划拨土地使用权的协议不属于认定无效的情形。

退一步讲，即使修改前《最高院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定了第十一条内容的前提下，（2019）最高法民再235号最高院民事判决书、（2021）苏民再204号江苏高院民事判决书、（2021）鲁15民终1170号聊城中院民事判决书均认定修改前《最高院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规范的是直接以国有土地使用权为合同标的买卖行为，并非房屋买卖行为，案涉土地性质为划拨用地且未经有批准权的人民政府审批，仅是物权变动的必要条件，并不影响合同的效力。随着《民法典》颁布实施以及修改后《最高院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》删除原先第十一条规定，未经批准转让划拨土地使用权及房屋所有权更不应再认定为无效行为，涉案协议应认定为合法有效。

2、涉案协议是某站所与某公司的真实意思表示，双方在协议签订及履行过程中不存在恶意串通，涉案协议的履行并未损害国家和公众利益。

（二）审批、批准手续并非合同生效要件，涉案协议自某站所与某公司签订时生效。

审批、批准手续仅是物权变动的必要条件，未办理审批、批准手续不影响合同效力的认定。根据《民法典》第二百一十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者当事人另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。对此，涉案协议根据合同生效条款约定已于双方签订时生效。

（三）某公司已按约足额支付土地使用权及房屋所有权转让费，某站所也按约交付土地、房屋及相关权属证书原件，协议履行已十多年，某站所辩称合同无效严重违反诚实信用原则，不利于维护交易秩序的安全。

相关法律法规：

《城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：

(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

(二)领有国有土地使用证；

(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。