“三个决定”！一文梳理城市更新里的底层逻辑

前言

城市更新，路在何方？这是今年以来城市更新业界朋友时常讨论的话题。

而刚刚落幕的三中全会明确提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。但如何建立？从事城市更新行业十多年来，我们不断在研究观察不同时期城市更新的模式、趋势和本质，但最核心的是其底层逻辑。我们发现，城市更新不论是拆除重建还是整治提升，不论其处于哪个发展阶段，城市更新始终存在着“三个决定”的底层逻辑——“需求决定供给！现货决定期货！一级成本决定项目实施可行性！”而当前，城市更新所处的新阶段，原有的利益平衡的天平发生了倾斜，需要多方主体共同探索形成新的平衡点。作为我们长期研究的成果，我们合一将城市更新“三个决定”底层逻辑成文，与业界朋友们共飨。

特别说明：我们对于城市更新的定义，是广义的城市更新，包括对城中村、旧住宅区、旧商业区和旧工业区等存量低效利用土地及物业的各类改造行为，这些行为包括了拆除重建全面改造、整治提升微改造以及拆整结合混合改造等。

决定1

需求决定供给

01

城市更新实现可持续发展的核心因素是需求

城市更新涉及多方主体的现实需求以及利益诉求，主要涉及地方政府、市场主体及权利人三类主体。就地方政府的需求而言，结合城市更新拉动固定资产投资，解决土地历史遗留问题，供应产业空间、公配设施、保障性住房以及商品住房等；而就市场主体的需求而言，更聚焦于通过投资城市更新取得热点区域核心地段土地供给，降低土地获取成本等，核心关注项目实际财务账能否算的过，且需充分预判市场走向，如市场需求变化影响产品设计、定价合理性等；就权利人的需求而言，即土地或房屋产权所有人，更关心的是老旧换新与品质改善提升、搬迁补偿安置标准及改造效益，特别是资产价值提升、居住品质改善、生产效率提升等改造综合效益。只有各方主体利益实现平衡，方可实现城市更新可持续发展。

02

从“以产定需”走向“以需定产”

从住宅市场来看，传统房地产模式基于经济高速发展且住房长期供给不足的市场背景之下，项目出现滞销或烂尾的风险较低，基本能实现以产定销量，且模块化设计更匹配社会高速发展的需求，但难以满足居民多样性居住需求。而在当前市场环境中，各方主体的需求已发生重大变化。一是国家提出“房住不炒”战略发展要求，推动房地产市场结构调整，更加注重保障性住房建设，商品房供应更聚集满足改善需求；二是房地产市场近几年严重下行，房企基于销售、融资等压力，减少新增投资，注重去库存；三是经历过去社会经济高速发展阶段，居民主流购房需求已逐步转向改善型。可见，模式逐渐从“以产定需”走向“以需定产”。

对此，政府在顶层设计中充分考虑加快配售型/配租型保障性住房建设，满足社会刚需型住房需求，而商品房更多面向改善型住房需求。比如，深圳在今年已取消9070住宅户型比例的政策要求，而广州则成为首个放开120平方米以上住房限购的一线城市。对于市场主体而言，市场去化直接影响投资开发，城市更新投资日益聚焦能去化的核心区域，在城市更新规划中日益前置结合改善需求充分做好产品定位。而在权利人方面，随着业主自改需求从旧工业区和旧商业区业主自改走向城中村集体自改再到老旧小区业主自改，老旧小区改造由于房地产下行、房企止步，棚改逐步收官等因素，各地正积极引导对接老旧小区业主自主改造需求，探索老旧小区业主自筹资金、原拆原建改造等新模式。

从产业园区来看，过去低端、低效类的老旧工业区普遍通过拆除重建实现产业迭代更新、资产增值、增加产业空间及提高租金收益等目的，同时各地政府还会给予优惠政策支持，如租金补贴、产业引入奖励等。而在当前工改工拆除重建动力不足的现实环境中，为发展新质生产力，满足战略新兴产业和未来产业发展需要，结合现代化产业体系发展，地方政府亦开始积极推动老旧工业区整治提升模式，比如深圳市的宝安区和光明区分别在去年和今年先后推出工业区整治提升政策，包含改建、空地新建、加建等方式，以及提供资金奖补政策支持，激励老旧工业区权利人和运营商积极开展改造升级。

从商业办公市场来看，当前存量商业办公空间空置率持续走高，市场低迷导致原有的改商业办公类型的城市更新项目不愿继续增加投资推进。对此，深圳出台了“非居改保”政策，鼓励非居住功能且已竣工验收的闲置商业办公等物业改保障性租赁住房，一则盘活存量闲置商业办公物业空间，帮助企业稳定现金流；二则加快保障性住房供给。目前深圳已有“非居改保”试点项目正式投入运营。

可以看出，城市更新行业所处的发展阶段不同，需求是不断变化的，但需求决定供给的底层逻辑是不变的。城市更新虽是实现城市迭代发展的必经之路，但惟有不断创新城市更新政策路径与实施模式，匹配对应的现实需求，城市更新才能实现可持续发展。

决定2

现货决定期货

城市更新项目投资价值是区域销售市场的成交量与成交价，是区域租赁市场的空置率和租金水平，终端市场的量价市场表现决定着各类型城市更新项目是否具备投资潜力，比如在拆除重建类城市更新方面，房地产市场就是现货市场，城市更新一级土地开发就是期货市场，房地产市场走势直接决定了城市更新一级土地开发市场的投资趋势，亦即现货决定期货。

期货是对未来的预期，受现货市场供求关系影响。相对而言，核心城市核心区域的项目更易于实现经济平衡，因其相对于非核心区而言刚需较为旺盛，即现货市场活跃，销售成交量和成交价可观，租金水平高且空置率低，决定了其城市更新期货市场投资价值更高。若出现有价无市、无价无市等情况，必对城市更新投资价值大打折扣，需谨慎考虑。

而从政策制定的角度来看，必须用足用好此次三中全会的中央授权，“充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。”在房地产政策层面用足用好政策工具以支持市场去化的量价稳定，对于拉动城市更新增量资金进入极其关键。而对于规划实施的角度来看，如何结合运营资源引进用好规划工具提升城市更新项目的现货价值亦是非常关键，比如城市更新项目贡献移交的学校用地引进名校管理提升价值，比如运营优化提升贡献移交的各类公配用房设施品质，亦是带动购房意愿的关键所在。

决定3

一级成本决定项目实施可行性

城市更新项目往往有两笔账，经济账和财务账。从实施角度来看，两笔账都同样重要，但抛开指定本地国企举债实施的情形，从引进外部增量资金投资角度来看，往往更关注于项目的财务账。而从目前的市场环境来看，城市更新项目的经济效益，更聚焦于如何控成本、降成本，特别是一级成本。拆除重建类城市更新的一级成本往往包括搬迁补偿安置物业回迁建设成本、货币支出成本（含过渡安置费、搬迁奖励、装修补偿、签约奖励、停产停业补助等）、项目地价缴交成本、前期工作成本（搬迁实施谈判工作、申报审批、测绘、评估、规划研究、村企合作交易成本等）、资金成本以及税费等，而这些成本分摊到城市更新市场主体（开发企业）的权益物业（可售物业）的单方成本，相较于土地拍卖的优势空间、相较于周边在售项目房价占比的优势空间有多大，对于投资开发实施而言极其重要。而整治提升类城市更新亦是如此，一级成本往往包括整租统租物业的长期租金成本（考虑免租期以及租金递增后的全年期成本）、批准加建物业（需考虑其权益期限分析其成本）及整体项目获批实施的改造装修等工程成本（考虑回收期时间分摊折算期间成本）、前期工作成本（整租统租实施谈判工作、申报审批、测绘、评估、规划研究、村企合作交易成本等）、资金成本以及税费等，这些成本分摊到市场主体权益物业（可租物业，含批准可加建物业）的单方成本，抵扣政府或有给与的政策奖补资金后，相对于周边租赁市场的优势空间，对于项目招商运营实施落地至关重要。

我们简单以一个公式来表达——

市场主体权益物业单方成本=一级成本/市场主体权益物业面积

对于市场化的城市更新项目，无论是拆改留任何情形，在当前市场环境下，要么积极降低一级成本，要么提高权益物业面积或者其货值，才能有效控制一级成本。在降低一级成本方面，目前的实践主要在于，政府介入提高拆迁实施效率降低期间成本、政策资金奖补、地价优惠、可抵扣税费成本充分核定、融资置换降低资金成本、搬迁补偿安置/整租统租标准降低以及整租统租免租期提高等。而在提高市场主体权益物业面积或者其货值方面，目前主要的实践包括了拆除重建类项目的减少土地贡献移交面积以增加建设用地面积，增加住宅指标、减免配建保障房、减少商办空间等，以及整治提升类项目的产业空间提高容积率、加建非经营性配套设施用房、经营功能转换等。

据合一城市更新集团统计分析，截至2024年6月30日，深圳拆除重建类城市更新项目已计划立项1039个，实施主体公示536个，计划实施率仅51.5%，其中村改类和居改类项目很多是历史项目，因市场主体因资金压力大，已出现较大面积的过渡安置费延缓支付、取消支付等情况，大量项目推进处于停滞状态。另统计分析，深圳已调出19个拆除重建类城市更新项目，其中工改项目13个、村改项目5个，商改项目1个，且仍有一大批项目处于计划失效期暂未清除计划。

因此，我们必须清晰认识到，过去高杠杆的城市更新模式，已不适用当下这个时代，而是需要更加精细化，每一分钱都需要花在刀刃上。一级成本的充分控制与调降，直接决定了项目是否具备可实施性。

后记

整体来看，城市更新的“三个决定”底层逻辑从未发生变化。推进城市更新投资与实施，核心在于全面把控供需关系的变化、现货期货市场走势契合以及一级成本控降，三者相辅相成。潮涨之时，行业景气，每个人都在追求利益空间最大化。因为有时代红利，容错空间、可分配的蛋糕自然大。潮退之际，行业低迷，各方主体面临巨大的考验和挑战，需懂得让利、要懂得拥抱变化，以此寻找新的平衡点。潮涨潮退，“三个决定”底层逻辑背后终是各方利益回归平衡，城市更新迈向可持续发展新征程。

撰稿人：罗宇、陈建塔

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合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新土地整备全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业运营以及乡村振兴进行高度融合发展，我们致力于通过“旧改+运营”、“园区+基金”双引擎驱动模式，为中国新型城镇化提供系统性的解决方案。

合一业务范围包括政府政策编制顾问、更新整备项目全程顾问(投资开发顾问、全流程开发管理顾问及融资并购)、工改工产业园区策划招商运营等，参与操盘和服务的项目覆盖深圳十个区。合一城市更新集团立足深圳面向湾区，已正式成立东莞、惠州公司、广佛办事处，业务覆盖粤港澳大湾区两岸七城。集团于2017年、2019年荣获中国地产年会年度城市更新运营大奖。2020年，广东省三旧改造协会行业发展研究工作站设立于合一城市更新集团总部。

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