完善个人执行失能案件退出执行程序的思考

个人执行失能案件退出执行程序，是在现有法律框架内依法开展的积极探索，与个人债务集中清理制度（个人破产制度）的价值理念具有同向性，都是为社会参与主体提供了一种理性的退出机制。个人执行失能案件退出执行程序的前提是被执行人有合理的无财产可供执行事由并在执行过程中履行法定配合义务，且案件客观上具有执行失能的情形。本文对个人执行失能案件退出执行程序的认定标准和认定程序提出相关建议，兼顾实体规则与程序规则,以期为执行实践提供参考。

无财产可供执行导致的执行失能案件，由于缺乏科学、彻底的退出机制，在执行司法实践中大量积压，形成庞大的终结本次执行案件库，已成为人民法院切实解决执行难所面临的一大顽疾，长期挤占有限的执行资源。对于失能的个人，案件终结本次执行程序后，仍面临采取的执行惩戒措施持续有效，生存发展权长期受到限制，无法履行执行义务并非出于其主观恶意，而是客观上确实难以恢复偿债能力，即使法院穷尽一切措施，也无法执行到位。以浙江省湖州市吴兴区人民法院为例，此类型的案件在终本案件库中占比13.26%，由此，执行失能案件退出机制是终本出清的重要路径之一。

一、个人执行失能案件退出执行程序的制度价值

1.有助于释放有限的执行资源。在终本案件库中，被执行人为个人的案件占比相对较高，根据现有法律规定，对于终本案件执行法院应每六个月查控一次等，这就需要在终本管理上投入一定的执行资源。一方面，法院案多人少的矛盾日益突出，有限的执行资源长期被终本案件挤占，势必会影响到新收执行案件的办理。另一方面，大量的权利义务关系在法律上存在，但实际无法实现而长期处于不稳定状态，不利于经济社会秩序的稳定，最终将影响经济社会的发展。个人执行失能案件退出执行程序有利于缓解因执行不能而产生的矛盾和困境，从而为完善执行不能案件有序退出机制，提供新的路径选择。

2.有助于失能被执行人的重生。部分被执行人本就属于社会弱势群体，他们只能满足自己的基本生活，面对高额债务无力承担。由于我国没有个人破产制度，长期以来都是以执行程序替代个人破产制度。替代性制度和措施在一定程度上维护了债权人的权益，但是诚实而不幸失能的被执行人却无法摆脱债务泥潭，个人的生存发展权长期受到限制，不利于提高其主动偿债的积极性，更不利于经济的健康发展和社会和谐稳定。个人执行失能案件退出执行程序可以为诚实而不幸的被执行人提供新的发展机会。

3.有助于终结本次执行案件的有序出仓。据统计，法院执行结案率均在95%以上，终本率在40%左右，因无财产可供执行以终结本次执行程序结案的案件便会形成庞大的历史积案，造成当事人对法院执行工作的质疑，严重影响人民法院的司法公信力。个人执行失能案件退出执行程序是终本库清仓的有序分类和精准施策的实践探索，有利于解开执行不能的症结和化解执行结案的历史包袱。

4.有助于彰显强制执行中的司法温度。在区分失信与失能的基础上，对于逃避执行、规避执行的被执行人，通过纳入失信被执行人名单、罚款、拘留、追究拒执罪等措施，加大失信惩戒力度，体现法律的强制力。对于失能的被执行人，坚持善意文明执行理念，完善信用宽限机制和退出执行机制，提升强制执行的科学性和精准性，体现司法的温度。

二、个人执行失能案件退出执行程序的现实困境

1.退出执行程序的认定标准过于原则。从性质上而言，终本是暂时中止执行，终结是结束执行。根据民事诉讼法第二百六十八条规定，个人执行不能案件只有符合“不可能继续执行”和“没必要继续执行”的情形才可以终结执行，终结执行在性质上因法定事由使得继续执行已无必要或者已无可能，视为退出执行程序。但是对于生活困难、无收入来源、丧失劳动能力的认定标准，民事诉讼法及其司法解释并未作出明确的规定和操作指引，导致司法实践中以此事由终结的情形较少。

2.退出执行程序的认定程序不明确。退出执行程序的前提是无财产可供执行和丧失继续履行的能力，一般通过两种方式予以判断：一是法院穷尽调查手段、穷尽执行程序、穷尽强制执行措施、穷尽执行制裁，结合申请执行人的财产线索，来综合确定被执行人是否有财产可供执行；二是法院通过对属地政府出具的经济困难证明等来判断是否丧失履行能力。上述两个判断方式，申请执行人往往会提出异议，如何启动认定程序，现有法律未作明确规定。

3.退出执行程序后的权利救济途径模糊。基于程序单向性特点，终结执行的，执行程序彻底结束，以后不再恢复执行。实践中有观点认为，民事诉讼法所规定的终结执行前5项适用情形中，除了第2项之外其他情形都有再次启动执行程序的可能。民事诉讼法司法解释第五百一十八条规定：“因撤销申请而终结执行后，当事人在民事诉讼法第二百四十六条规定的申请执行时效期间内再次申请执行的，人民法院应当受理。”该条款实际上肯定了特定情形下终结执行后可以再次申请执行的观点。对于个人执行失能案件裁定终结执行退出执行程序的，能否再次恢复执行现有规定较为模糊。

4.当事人对于退出执行程序的认可度不高。由于社会诚信体系尚不健全，同时受“欠债还钱，天经地义”“子债父偿，父债子还”等传统观念影响，部分申请执行人对于失能退出执行程序的担忧在于一方面其名下虽无财产可供执行且无履行能力，但是其家属名下仍有财产或者履行能力。另外，退出执行程序后，执行措施和纳入失信被执行人名单、限制消费等惩戒措施将被解除。部分申请执行人认为其权益丧失国家强制力保障，对退出执行程序往往存在不理解、不接受的情形，甚至造成执行信访。

三、个人执行失能案件退出执行程序的完善路径

1.细化失能被执行人的司法认定标准。退出机制的逻辑前提是失能的认定，而失能认定的前提是被执行人属于诚信被执行人。所谓诚信被执行人，是指在执行工作中遵守法院要求，积极配合法院的财产调查工作，充分尽到如实陈述和如实申报财产的义务，没有瞒报、转移财产或其他恶意规避执行的行为以及赌博、放弃债权等可能影响债务履行的不良行为，以及未有禁止的高消费及非生活和工作必需的消费行为，且经法院穷尽执行措施，确无财产可供执行的被执行人。可以参照民政部关于《特困人员认定办法》中关于无劳动能力、无生活来源、无履行义务能力的认定标准，细化民事诉讼法第二百六十八条第五款的规定，如被执行人为特困人员、60周岁以上的最低生活保障对象、重度残疾、无民事行为能力人等。

2.规范个人执行失能案件的退出程序。退出程序的启动应包含法院依职权启动和当事人依申请启动两种方式。为加强监督，人民法院应邀请人民检察院参与人民法院的退出执行程序，通过调查、评估、听证、合议、审核、公告等环节，人民法院以裁定的方式，使执行失能案件退出执行程序。此外，在听证环节，还可以邀请人大代表、政协委员、廉政监督员等人员参与，提升程序的公正性。

3.健全与个人债务集中清理的机制衔接。对于失能的认定，从概念的周延性而言，应包括“事实失能”（法律意义上的失能）和“暂时失能”两类。民事诉讼法第二百六十八条第五款规定的是事实失能。所谓“暂时失能”，主要是指被执行人有劳动能力，或有一定收入来源，但对于债权的清偿比例偏低的情形。如果属于“暂时失能”的被执行人，应不断强化机制衔接，通过转入个人债务集中清理程序予以出清。对于被执行人本身就是企业法定代表人或股东的，则可以通过企业破产和个人债务集中清理合并处理的方式，为诚实而不幸的企业家提供走出困境的机会。与此相配套的是，应探索信用惩戒宽限期机制，通过对“暂时失能”被执行人信用的修复，为其最大限度履行债务创造有利外部环境。

4.保障退出后申请执行人的救济权利。人民法院作出个人执行失能案件退出执行程序裁定后，申请执行人有异议的，可以向执行法院提出执行异议申请。对于申请执行人存在生活困难的情形，符合司法救助条件的，在启动案件退出程序时，应给予司法救助。在退出程序结束后，如发现被执行人未如实申报财产、恶意转移财产或其他规避执行行为的，或有可供执行财产的，申请执行人可以重新向法院申请执行。

作者：赵龙 娄亚龙

来源：《人民法院报》2024年7月10日07版