最高法院司法观点：投诉和举报中原告资格的认定

问 题

投诉和举报中原告资格的认定

解答精要

【最高人民法院司法文件】

13．当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。

---《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（2017年8月31日，法发〔2017〕25号）。

【最高人民法院答复】

辽宁省高级人民法院：

你院《关于李万珍等人是否具有复议申请人资格的请示报告》收悉，经研究答复如下：

根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第 二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。

---《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（2014年3月14日，〔2013〕行他字第14号）。

【最高人民法院专业法官会议纪要】

1．投诉与举报的区分标准

公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。

公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。

---《最高人民法院行政法官专业会议纪要（六）》（投诉领域），载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》（总第80集），中国法制出版社2020年版，第254页。

1．举报人就其举报事项的查处情况申请政府信息公开，举报人是否具有原告资格。

答：作为消费者、服务的接受者、竞争权人、受害人或者举报事项奖励请求权人等利害关系人，为维护自身合法权益，向享有法定查处职权的行政机关举报经营者的违法行为，举报人就举报事项的处理情况申请政府信息公开的，与法定职权机关的政府信息公开答复行为或不予答复行为有利害关系，具有原告资格。

仅以普通公民身份，行使宪法赋予的检举、控告权，向法定职权机关举报经营者的违法经营行为，要求予以查处，举报人就举报事项的处理情况申请政府信息公开的，通常与法定职权机关的政府信息公开答复行为或不予答复行为没有利害关系，不具有原告资格。但是，行政机关承诺举报有奖，举报人为获取奖励申请公开相关信息的除外。

理由：《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二 条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，投诉人与行政机关作出或未作出处理的行政行为有利害关系。〔 2013〕行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据行政复议法第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。行政诉讼原告资格可以参照该答复确定。同样，投诉人就其举报事项的查处情况申请政府信息公开的，只有在为维护其自身合法权益而投诉时，行政机关作出的有关投诉处理情况的政府信息公开决定或不予答复行为，才有可能侵犯其合法权益。以普通公民身份行使宪法、法律赋予公民的控告、检举权，对当事人的违法行为进行举报，要求行政机关予以查处，行政机关作出的处理决定或未处理行为，或者举报人对查处情况申请政府信息公开，行政机关作出的政府信息公开答复或不予答复行为，均不会对其权利义务产生实际影响。政府信息公开案件的原告应当与被申请的政府信息有利害关系，才具有原告资格。如果只要提出政府信息公开申请，对行政机关作出的政府信息公开决定或不予答复行为不服，均具有利害关系，将会使政府信息公开案件变成全民诉讼，形成滥诉，浪费行政资源和司法资源。因此，不能仅仅以与其他公众完全相同的知情权受到侵犯为由，主张与被诉行政行为有利害关系。

----《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》（2018年7月23日），载最高人民法院第一巡回法庭编著：《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》，中国法制出版社2020年版，第179-181页。

【最高人民法院指导性案例】

罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案（最高人民法院指导案例77号）

裁判要点： （1）行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第（六）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

（2）举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。

法院生效裁判认为：关于吉安市物价局举报答复行为的可诉性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》，1989年4月4日通过）第十一条第一款第（五）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应受理当事人对此提起的诉讼。本案中，吉安市物价局依法应对罗镕荣举报的吉安市电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定，并告知调查结果，但其作出的举报答复将《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（以下简称《批复》）中规定的UIM卡收费上限标准进行了罗列，未载明对举报事项的处理结果。此种以告知《批复》有关内容代替告知举报调查结果行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯，不属于《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第（六）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

关于罗镕荣的原告资格问题。根据《行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款及《行政诉讼法解释》第十二条规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。

关于举报答复合法性的问题。《价格违法行为举报规定》第十四条规定：“举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”本案中吉安市物价局作为价格主管部门，依法具有受理价格违法行为举报，并对价格是否违法进行审查，提出分类处理意见的法定职责。罗镕荣在申诉举报函中明确列举了三项举报请求，且要求吉安市物价局在查处结束后书面告知罗镕荣处理结果，该答复未依法载明吉安市物价局对被举报事项的处理结果，违反了《价格违法行为举报规定》第十四条的规定，不具有合法性，应予以纠正。

----《最高人民法院关于发布第15批指导性案例的通知》（2016年12月28日，法〔2016〕449号）。

【链接：理解与参照】

（二）举报人的原告主体资格问题

从举报事项是否侵害自身合法权益的角度来看，举报人可分为两大类，一类是未受举报事项侵害的举报人，另一类是受举报事项侵害的举报人。根据行政诉讼法及有关司法解释的规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。对于前一类举报人，因自身合法权益并未受到侵害，与举报处理行为不具备法律上的利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格。对于后一类举报人，一方面要求其自身合法权益受到举报事项的侵害，另一方面要求这种侵害有一定的事实根据，符合上述两方面条件，即具有行政诉讼原告主体资格。本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”，但原告在办理手机号码时，吉安电信公司收取了其20元卡费并出具了发票，故罗镕容仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害了其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕容的举报事项虽然包含了要求物价部门对电信公司一般物价违法行为的处理要求，但其自身也是电信公司物价违法行为的受害者，与举报处理行为具有法律上的利害关系，依法可以提起行政诉讼。

四、其他相关问题的说明

实践中，不少未受举报事项侵害的举报人，基于实名举报而期待获得举报奖励的权利或者利益，往往针对举报处理行为提起行政诉讼。但未受举报事项侵害的举报人获得举报奖励只是一种可期待的权利或者利益，举报人可能获得举报奖励，也可能无法获得举报奖励，其主张与举报处理行为具有法律上的利害关系，并没有客观上的事实根据。因此，未受举报事项侵害的举报人不服举报答复行为，以此为由起诉的人民法院不应受理。这种情况下，举报人可以应当获得举报奖励而未获得为由提起行政诉讼。

----郑红葛、石磊：《指导案例77号＜罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案）的理解与参照-行政机关实施的与举报人有利害关系的举报处理行为具有可诉性》，载最高人民法院案例指导工作办公室编著：《中国案例指导》（总第5辑），法律出版社2017年版，第259页。

【最高人民法院裁判案例】

刘朝华、王兴、杨志实诉重庆市沙坪坝区人民政府行政不作为案［最高人民法院（2019）最高法行申472号行政裁定书］

要旨： 在行政诉讼中，当事人并不因举报行为而当然享有原告主体资格，还必须受到原告主体资格的限制。

本案的争议焦点系刘朝华等三人的起诉是否符合法定起诉条件。举报权是我国法律赋予公民、法人或者其他组织普遍享有的向有关行政机关举报违法行为的权利，但在行政诉讼中，当事人并不因举报行为而当然享有原告主体资格，还必须受到原告主体资格的限制。根据行政诉讼法第二条第一款、第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。对于“利害关系”的理解，应当限于法律上的利害关系，即具有实体法上的请求权基础，不能简单理解为与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人，特别针对当事人投诉举报则必须基于保护其自身的合法权益。本案中，刘朝华等三人自述其举报是基于公民的基本权利，亦未提供证据证明其与被诉行政不作为存在法律上的利害关系，故依法不具有原告主体资格。一、二审以刘朝华等三人的起诉不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉，并无不当。