新一轮财税改革的难点在哪？只是税制税率税种、财力分配？

前一阵，有关地方“挖地三尺”查税的消息，受到了舆论和公众的广泛关注。而地方财政收入增长，重点转向非税收入，也让各方十分担忧。于是，财税改革的话题，也越来越受到关注和关心。

1994年实行的分税制改革，被称作新中国历史上力度最大的一次财税改革。这次改革的核心，就是要增强中央财政的宏观调控能力，解决中央财政财力空乏问题。分税制财政体制的设计，也是朝着这个目标进行的。最主要的税种增值税，中央拿走了75%，只给地方留下25%，企业所得税，中央和地方五五分成，金融企业所得税百分百归中央，消费税全部归中央，其他重要税种，也主要收入归中央，并因此成立了两套税务机构。这次改革有一条非常重要的原则，叫做财权与事权相统一，在划清事权的基础上分配财权。

客观地讲，在改革的初期，财权与事权的划分确实很清晰，也很管用。但是，随着分税制财政体制的实施，财权与事权的变化，赖以依靠的财权与事权相统一原则，也在实际工作中被冲得支离破碎，以至于给地方带来了二十多年的“土地财政”依赖，且在依赖中出现了许多新的矛盾和问题。

新一轮财税改革，注定要对中央与地方的财税关系进行再协调、再调整、再优化、再整合、再重置。毫无疑问，财权与事权如何界定、如何分配，将成为新一轮财税改革的最大难点，也是最难理顺的关系和处理好的问题。

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财权与事权如何统一

不管哪个国家，也不管哪个阶段，财权与事权的关系都是财税关系中最重要的关系。其中，财权相对比较好确定，事权就难以界定。1994年的分税制改革，为什么在实施过程中出现了许多新的问题，就在于事权变化太多、也变化太快，财权没有跟进调整。

增强中央财政的宏观调控能力，一点没错。中央财政没有调控能力，就会一盘散沙。这一点，不管哪个地方都必须有清醒认识。但是，在增强中央财政调控能力的同时，如何发挥地方的积极性，让地方也能把日子过下去，就需要在财税改革方案设计时充分考虑了。

很显然，分税制改革受到新的矛盾和问题冲击，就是因为在财权基本固定的情况下，事权发生了太多的变化，如相当一部分高校下放、科研机构属地管理、供销社、地质队等下放到地方等，都给地方带来了很重的财政负担。就算下放时中央财政做出了一些利益让步，但与这些部门和单位实际需要的财力相比，差距很大。尤其是中央财政财力集中到一定阶段，就出现了央地财力严重倒挂现象，中央财政集中的财力过多，地方能够支配的财力难以应对各种事务的现象。尤其是国有企业改革带来的财政新压力，成为了许多地方的财政新负担。

也正是因为地方承担的事权越来越多、压力越来越大，地方便借着房地产市场放开，拉开了“土地财政”大幕。“土地财政”的后果，已经不需要多说，地方已经尝到了它的滋味。但是，新一轮财税改革则不能不闻不问，而要研究解决问题的办法与举措，认真考虑财权与事权如何统一的问题。

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中央与地方的事权如何界定

很多人认为，新一轮财税改革会把重点放在税收收入的重新分配，税制的优化与完善，以及财力如何在中央与地方之间重新分配等方面。应当说，这样的分析和研判没有错，财权的调整与分配，一定是新一轮财税改革的重点。但是，却不是难点，难点是事权，亦即如何在中央与地方之间把事权界定好、明确好、规范好。

要知道，财权分配得再好，只要事权不规范、不统一、不稳定，财权就不可能分配好，就会出现各种各样的问题。相比较而言，中央的事权比较好界定，国防、安全、科技、教育、外交等，都非常明确，只是在分配财权时，尽可能的公平、合理就行。地方就不太一样了，不同的地区，承担的事权不一样，不同的部门，承担的事权也差距很大，一些地方还不时地冒出新问题，那么，具体该如何给地方确定事权呢？由地方上报还是中央明确，中央在给地方界定事权时，讨价还价还是强势界定，对新一轮财税改革非常重要。譬如社会稳定这块事权，可是伸缩性非常强的，再如解决改革遗留问题、地方债务问题、下岗工人的生活问题、老年人的养老问题、年轻人的婚育问题等，都是有可能成为地方新的事权问题，成为财税改革的难点。

不仅如此，如何规范中央在事权下放方面的行为，对财税改革也很重要。新一轮财税改革能否对事权变动和上交、下放有比较明确的规范，从而确保央地双方都不因事权的频繁变动而影响财力分配，十分重要。

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中央与地方的财权如何分配

正常情况下，事权确定好了，财权的分配就比较容易了。可是，从目前地方的实际情况来看，并不那么简单。尤其是地方债务以及开发企业、政府融资平台，包括一些地方的中小金融机构风险化解，有可能成为下一步地方财权与事权之间的最大矛盾，简单的分配根本无法解决可能出现的矛盾和问题。

如此一来，中央与地方之间的财权分配，就需要更加理性而冷静。到底是烂泥萝卜擦段吃一段、到时再说呢，还是在财权分配时一并考虑，给地方更多财权，这是需要认真思考的。如果在制度设计时就把这一块财力给予地方，很有可能的结果是，出了问题仍然要依赖中央。这方面，地方难以值得信任。因此，是否在财权分配时，把这块财力留在中央，待地方出现问题时，再临时安排。当然，如果地方都能顺利渡过风险期，也可以在财政正常运行时，通过财政转移支付等把该分给地方的财力分给地方。

当然，新一轮财税改革，房地产税可能是绕不过的坎，如何改、何时改，一定需要有个目标，甚至是时间表。同时，为了实现国内大循环，充分发挥消费对经济增长的作用，是否需要在刺激消费方面更好地调动地方的积极性，对消费环节的税收政策重新调整、重新分配，鼓励地方刺激消费、激活消费的动力，也应当是新一轮财税改革需要认真思考的问题，也是财权分配需要制定的方案之一。

从总体上讲，新一轮财税改革的核心是“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，达到“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的目的，而难点则是财权与事权的关系，包括中央与地方财权的划分、事权的界定、财权与事权关系的协调等。