纽约市拥堵定价之死（深度）

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以及关于美国城市和基础设施的制度问题的看法

纽约市及其周边郊区构成了地球上最大的城市经济集群。 240万人在构成曼哈顿区的23平方英里的土地上工作，他们总共产生了8860亿美元的经济产出，这一名义金额比越南和巴基斯坦的GDP总和还要大。这些工人大多乘坐地铁。

在全球范围内，这并不值得注意——在大多数城市核心，大多数工人乘坐公共交通工具上班和日常活动。增加工作、医院、餐馆、家庭、学校等的密度是集聚效应的关键，使城市成为经济强国，随着密度的增长，公共交通变得至关重要，因为它可以远远超过最大道路的最大吞吐能力。

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然而，在美国，大多数工人乘坐公共交通工具是极其不寻常的——2022 年，只有约 3.1% 的美国人乘坐火车或公共汽车上班，其中约 45% 的公交通勤者居住在大纽约地区。 芝加哥、波士顿、华盛顿特区、洛杉矶、旧金山和费城是美国仅有的其他主要城市，其中有大量工人乘坐公共交通工具，而且这些城市的交通方式份额都没有超过 25%。 纽约人膨胀的自我重要性是关于这座城市的笑话之一，但从这个角度来看，大苹果确实是美国唯一的主要城市。因此，纽约的公共交通政策根本上就是美国的公共交通政策，而纽约的城市发展在许多方面就是美国的城市发展。

这就是为什么上个月早些时候，纽约州州长凯西·霍楚尔（Kathy Hochul）宣布美国首个拥堵收费计划将“无限期暂停”时，它如此重要。该政策将对进入曼哈顿下城永久拥堵的街道的车辆收费，然后利用筹集的资金为该市的许多交通项目提供资金 - 并且计划在宣布后不到30天正式开始运营。在短期内，人字拖对城市和州来说将是极其昂贵的，但更广泛地说，取消和导致它的动力象征着阻碍美国城市和基础设施的许多问题。

为什么税收拥堵？

从某种意义上说，拥堵收费方案是美国交通政策的一次激进的新实验。汽车与公共汽车等更高效的交通方式争夺稀缺的城市道路空间，从排气管和轮胎中排放大量有毒化学物质和颗粒物，是 55 岁以下美国人死亡的主要原因，并且大量对工人和居民造成破坏性影响。曼哈顿下城是美国为数不多的几个地方之一，存在大量的交通替代方案，因此拥堵税应该会促使交通模式从汽车转向地铁，从而有利于当地和全球气候。富裕的居民更有可能开车，而贫穷的居民更有可能乘坐公共交通工具，因此拥堵收费也起到了再分配的作用。纽约的计划承诺成为全国的开创性创辩，这是一个先验项目，如果成功，可以在美国各地的城市复制。

然而，从另一个意义上说，这个计划应该是完全不起眼的。 拥堵收费已经以某种形式存在于世界各地的城市中已有 50 年的历史，从根本上说，它只是桥梁、隧道和其他道路上常见的正常收费系统的一种奇特版本。开车进入曼哈顿下城的人们已经为这样做的特权“付出了代价”，只是时间和汽油被颠簸的交通所损失，而不是现金。与任何严重拥挤的桥梁或高速公路一样，错误定价导致经济效率低下——对进入收费将使优先车辆能够更快地到达目的地，激励更好地利用现有道路，并开辟资金流，可用于超越当前的基础设施限制。经济学家会建议采取某种形式的拥堵收费，只是为了给道路使用者带来好处。此外，一旦实施，这些计划通常在城市居民中很受欢迎——伦敦拥堵费的公众舆论在实施后上升了近20个百分点，斯德哥尔摩的拥堵税在7个月的试用期后得到了选民的批准。

从更实际的意义上讲，纽约大都会交通管理局（MTA）需要新的后疫情资金流。在大流行初期乘客量（可以理解）下降后，该系统必须通过《CARES法案》和《美国救援计划》的联邦现金注入以及从美联储借来的近30亿美元来救助。 远程工作使人们从纽约昂贵的房地产市场转移到城市郊区和其他大都市地区，这使得城市公共汽车和铁路乘客量更难恢复。

然而，尽管公交客运量仍在苦苦挣扎，但MTA桥梁和隧道的通行费收入已经完全恢复到COVID之前的水平。人们越来越多地开车进入城市，而交通基础设施的利用率却不足——因此，拥堵收费虽然最初是为大流行前的世界设想的，但迅速成为后疫情复苏计划的必要组成部分。对交通征税及其所有负面的外部性，肯定比试图进一步提高工资税在zheng治上更可口，在经济上更有利，因为工资税会给纽约本已缓慢的 COVID 后就业复苏带来压力。此外，拥堵税的发生率也将更多地落在新泽西州/康涅狄格州的游客和居民身上，这有助于重新获得因远程工作而损失的郊区的一些经济价值。这项政策对这座城市来说应该是一场轻松的胜利。

拥堵定价之死

然而，就在实施之前，拥堵定价在围绕通货膨胀和生活成本问题的新闻发布会上无限期暂停，凸显了该计划的税收方面在选民心目中的重要性。对于来自新泽西州北部卑尔根县的司机来说，这是有道理的，对他们来说，该系统（在经济上）是全部成本，没有任何好处——他们会花钱进入市中心，但收集的收入将全部用于县外的交通投资，因此他们的主要好处只是在开车穿过曼哈顿时遇到更少的交通。但州长Hochul并不代表新泽西人，对于纽约人（尤其是55%没有汽车的城市家庭）来说，权衡应该更明确——让一小部分司机承担成本，以交通投资的形式提供利益，为大多数人服务。然而，对于许多城市和州居民来说，这些好处相对较小。

许多拥堵定价批评认为，MTA已经有“足够的钱”，只需要花得更好。在许多方面，他们有一个很好的观点——MTA 的总运营预算为 190 亿美元，比许多州都大，加上每年大约 110 亿美元的资本投资预算，而且他们用它建造的相对较少。新公共交通基础设施的高成本是全美范围内的问题，但在纽约市内绝对是最糟糕的——在纽约大学-马龙研究所交通成本项目跟踪的 5 个最昂贵的项目中，有 4 个位于纽约市。如果纽约能够以接近亚洲大部分地区、欧洲大陆或南美洲其他密集城市地区的每英里成本来建造交通基础设施，那就太好了，但即使达到湾区快速交通延伸到圣何塞的水平也是一个巨大的进步。即使花费了数十亿美元，纽约市的建设也需要更长的时间才能完成——在完成东区通道项目所需的 15 年中，印度的德里地铁增加了 7 条新线路，每年增加超过 10 亿次的乘客量。

这些 MTA 项目仍然值得——纽约市交通的每位乘客成本预测实际上往往是相对良性的（按照美国交通的非常低的标准），因为该市昂贵的项目仍在穿越该国一些最密集的社区，并连接到一个非常全面的现有网络。但高昂的成本迫使纽约人接受一个质量低得多、容量低得多的系统。以Interborough Express为例，这是一条规划在布鲁克林和皇后区之间的轨道交通线路，旨在改善整个城市交通沙漠的通行，并与现有的17条地铁线路连接。这条线路将是低容量的轻轨，而不是地铁运行的那种重轨，将与皇后区某些分区的地上街道交通混合，主要通过重新利用现有的货运通行权来建造，预计仍将花费 $5.5B。 事实上，由于有数十亿美元的新收入，MTA只能承诺边际扩张，而不是变革性的系统改变投资，这降低了拥堵定价方案的预期收益 - 允许部分郊区司机的狭隘，专门反对推翻该计划。

然而，我认为拥堵收费的反对者忽略了他们的胜利如何象征着并加剧了该市的交通成本问题。州长正在将MTA变成一个噩梦般的客户和一个可怕的同事，因为取消拥堵收费会危及关键资金，并在第11小时为一系列建设项目匹配联邦资金。 MTA的首席财务官被迫宣布，该机构现在需要“重组[2020-2024年资本]计划，以优先考虑最基本和最紧迫的需求”，因为它“不能授予没有承诺的、确定的资金来源的合同”。 这意味着数百亿美元的投资可能会被搁置，包括第二大道地铁二期、Metro-North Penn Station Access 扩建、一系列车站升级等等。在这些项目上与MTA合作的承包商已经收取了溢价，因为他们必须管理施工延迟或取消的重大风险--引入 “州长可能会突然决定你的工作已经结束”，因为另一个需要担心的风险只会增加这些成本溢价，减少能够与MTA合作的公司池， 并奖励精通zheng治的人。

事实上，基础设施计划可以经过多年的研究、环境审查、公众咨询、试点项目、修订、诉讼、建设、延误等，但在最终实施前几天被搁置，这是公共工程如此昂贵的很大一部分原因。美国基础设施的否决权数量非常多——在整个施工过程中，即使是任何数量的官员对面的一个“不”，也可以阻止一个项目死亡——而这种否决权使得从项目中榨取资金和让步变得容易。选择更昂贵的施工方法以尽量减少对地面的干扰，减少日常施工时间以保持现有交通畅通无阻，将基础设施移动到次优位置以安抚强大的投票选区，扩大车站以满足机构间对后台空间的需求，在绝对最坏的情况下，只是使用自由裁量权进行交换腐败。此外，想象一下，如果您是数百名州、地方和联邦公务员中的一员，他们参与了拥堵定价或 MTA 资本投资计划的任何部分——您是否愿意在最后一刻将多年的工作搁置一旁后继续留在工作岗位上？运输机构内部机构能力的空心化是成本问题的严重驱动因素，规划成为一项定制的项目活动，严重依赖昂贵的外部顾问，而不是常规的内部活动。

作为一个更实际的问题，在多年的研究、旷日持久的法律斗争、物理基础设施的建设、实施合同等等之间，数亿美元已经（过度）花费在拥堵收费上——所有这些钱都浪费在最后一秒拔掉插头。在没有替代资金流的情况下取消拥堵定价将损害MTA的信用评级，增加其偿债费用，并在功能上给纽约人带来更多的成本。在取消拥堵收费之前，MTA实际上已经做出了一些罕见的积极努力来控制基础设施建设成本，包括在第二大道地铁项目的第二阶段节省了$1.3B，但州长没有在此基础上再接再厉，而是决定将整个基础设施计划置于危险之中。

广泛谈论美国公共交通

按照同样富裕的欧洲和亚洲国家（甚至相对于加拿大和墨西哥）的标准，美国对公共交通基础设施的投资很少。在大流行之前，城市公共交通仅占所有州和地方陆路交通支出的 6-9%，而公共汽车和火车客运站大约再获得 3-5% 是正常的。然而，新冠疫情过后，这两个项目的相对支出都出现了下降，今年用于公共交通的建筑支出比例降至十年来的最低水平。即使进行了这些投资，美国城市也很难充分利用新的基础设施。

公共交通是一个依赖于规模才能成功的网络系统——两线地铁的价值是单线地铁的两倍多，而在密集的市中心社区之间的地铁比蜿蜒穿过郊区的地铁更有价值。美国交通基础设施项目失败的很大一部分原因是，即使建成了，它们也被放置在偏僻的地方，或者被地方政府削弱，从而阻止了必要的互补社区住房和商业开发。以华盛顿特区地铁的新银线延长线为例，像劳登门户这样的车站目前无处可去，位于杜勒斯机场外的田野和高速公路交汇处附近，因此每天只能为几百名乘客提供服务。 与此同时，与大量住房开发相结合的现有车站，如海军造船厂棒球场，在 COVID 之前拥有整个系统中增长最快的乘客量。加利福尼亚州北伯克利捷运站附近四面都是停车场，因此该站目前每个工作日只有大约 1,700 名乘客。 最终计划对车站周围的土地进行重建，但这仍可能为该地区带来不到750套新房屋。

在纽约，如果Sunnyside Yard（如哈德逊广场重建项目）在现有火车站顶部建造住房和新车站的计划取得更多进展，并且如果拟议的住房单元数量尚未缩减，那么East Side Access项目的高成本将更加令人满意 。更广泛地说，在过去的6年里，在布朗克斯的哈莱姆河和泽西市的哈德逊河对岸建造的住房比曼哈顿交通便利和需求量大的社区还要多。除其他无数问题外，该市的住房政策还使 MTA 的效率降低——如果该市在 2010 年代建造更多，COVID 外流就不会如此严重，MTA 的网络可以从更强大的乘客基础中汲取灵感。像州长Hochul的住房契约这样的改革努力的失败，本来可以允许在公交站周围建造更密集的住房，但这种极度有缺陷的现状正在根深蒂固。

这些成本和效率低下的问题也反映在另一个支出实际上在增加的基础设施领域——城际铁路。州和地方在铁路建设方面的支出创下了新冠疫情后的历史新高，首次超过每年 30 亿美元。最具代表性的项目是加州高速铁路，它旨在成为美国第一个现代高铁系统，但自 2008 年首次获得选民授权以来，它遇到了一系列障碍。 缓慢的土地征用、冗长的环境审查和反复的法律纠纷不断推迟项目并增加成本。与其他问题一起，这意味着该线路仅计划在 2030 年代初在贝克斯菲尔德和默塞德之间的一段开始运营，连接旧金山和洛杉矶的全价可能超过 $100B。

按照目前的成本估算，按照全球标准，贝克斯菲尔德-默塞德的初始运营部分已经很昂贵，SF-LA 线将成为历史上最昂贵的高铁项目之一。这是对CAHSR的慷慨假设 - 特别是假设当在更困难的铁路段开始建设时，成本不会进一步增加 - 并且仍然唯一具有类似价格状况的线路是那些主要建在地下的线路或那些在英国的线路，那里的成本通胀往往甚至更糟。即使接受最初的运营部分可以在2030年代按计划开放，该项目仍然没有连接到旧金山或洛杉矶的时间表，在继续建设这些城市之前，需要找到另一个资金来源。 虽然不是完全的交通工具，但美洲最高速度的火车多年来只会在加州一些较小的依赖汽车的城市之间穿梭，这一事实象征着美国交通规划的挣扎。良好的基础设施具有较大的分散收益和较小的狭窄成本，但只要有足够的扭曲，就可以使收益变小，成本变大。

结论

拥堵收费方案的实际前景仍然悬而未决。关于Hochul试图暂停该项目，不可避免地必须解决法律纠纷，而且增加工资税的胃口似乎很低，导致人们谈论突袭该州的普通基金或发行更多债务作为权宜之计，直到找到另一个可行的收入来源。不确定性非常高，但拥堵收费并没有完全被埋没，缺乏可行的替代方案可能会促使州长官邸最终恢复该计划。对于纽约来说，永久性地取消拥堵收费将有助于巩固该州在后疫情时代美国就业、居民和 GDP 中所占份额不断缩小的地位。

这些可能仍然看起来像是当地的zheng治问题，特别是如果你住在纽约市以外的地方，或者是绝大多数不依赖公共交通基础设施的美国人。然而，城市公共交通面临的许多问题困扰着美国所有形式的基础设施支出。20年来，所有公共交通（包括机场）的实际人均投资一直停滞不前，但高速公路和街道的实际人均投资也停留在二战前的水平。随着时间的推移，美国高速公路建设的每英里成本飙升，特别是在当地反对力量较强的富裕地区，美国只是更容易支付更高的成本，而不是更高的交通基础设施成本——这就是为什么有必要控制成本问题，而不是完全放弃交通基础设施的想法。

美国运输机构明显不愿意采用国外的最佳实践，但即使在美国国内，也有有价值的成功案例可以借鉴。洛杉矶是美国高速公路城市主义最代名词的城市，但洛杉矶地铁目前正在从事现代美国历史上最具变革性的交通扩建项目之一，价格高昂但并不荒谬。 与此同时，华盛顿特区的地铁在新领导层的领导下进行了一系列运营改革，这些改革极大地改善了该系统的乘客量，鉴于现在有多少城市居民远程工作，该系统面临极大的风险。拥堵收费的死亡是自大流行开始以来美国城市基础设施遭受的最大挫折之一，但美国城市仍然有必要和有可能扩大和改善其交通网络。

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