如何认定非法占用农用地罪中的“基本农田”

本文作者：吴欣荣、匡驰

引言

自2020年以来，我国加强了对耕地特别是基本农田的保护，非法占用、破坏农用地的行为被列为重点打击对象。2024年1月10日，最高人民法院发布保护农用地典型案例，其中三个案例为非法占用农用地罪，且均涉及到基本农田。

案例：以“修建大棚、发展农业养殖”为名的非法占用农用地行为认定（人民法院案例库入选案例）

被告人以修建大棚、发展农业养殖为名，从村民手中承包、置换了某村的部分土地，组织人员挖土洗砂并对外销售，造成农用地严重破坏。经鉴定，2011年至2014年期间，被告人以取土形式破坏耕地63.72亩，其中永久基本农田54.25亩。法院认为被告人违反土地管理法规，以修建大棚、发展农业养殖为名，针对耕地进行非法取土，造成耕地大量毁坏，符合刑法第三百四十二条规定，应以非法占用农用地罪论处。

一、认定基本农田对是否构成犯罪、是否符合追诉标准具有重要意义

《刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”根据上述法律规定，必须是违反土地管理法规，且达到数量较大、造成耕地大量毁坏的后果，才构成该罪。根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释(2000)14号）第三条，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上；非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

《最高人民检察院、公安部关于印发〈最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)〉的通知》（公通字〔2008〕36号）第六十七条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的，应予立案追诉。

因此，非法占用农用地罪虽然为刑事案件，但其核心却涉及到基本农田的认定，应当以《中华人民共和国土地管理法》等相关民事法律为依据。

二、如何划定基本农田

1.农用地、耕地并不当然属于基本农田

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第四条规定，我国实行土地用途管制制度，按照土地用途将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第三十三条规定：“国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。”

此外，《基本农田保护条例》（2011修订）第二条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地”。

根据上述规定，农用地、耕地可能为基本农田，但农用地和耕地并不一定属于基本农田。基本农田是一个法律概念，不能简单地将耕地视同为基本农田，只有根据土地利用总体规划划为永久基本农田的耕地，才属于基本农田。

2.基本农田应当由有权行政机关划定，并设立保护标志，履行相应公示程序，建档立案

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第三十四条规定：“永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。”

《基本农田保护条例》（2011修订）第十一条规定：“基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门”。第二十七条规定：“在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。基本农田保护责任书应当包括下列内容：（一）基本农田的范围、面积、地块；（二）基本农田的地力等级；（三）保护措施；（四）当事人的权利与义务；（五）奖励与处罚。”

某些省市还就基本农田的保护、基本农田标识使用和标牌设立等具有更加细化的规定。

根据上述法律规定，基本农田的确立和划定应当遵守严格的法律程序，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施，乡（镇）人民政府负责向社会公告，并设立保护标志。未经上述法定程序，其他任何主体均无权将耕地的性质界定为基本农田。

三、案件办理过程中如何认定土地是否为基本农田

《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》(2022年11月1日实施)第4.2.4条关于“占用永久基本农田的认定”载明：“判定违法用地是否占用永久基本农田或者原基本农田，应当根据违法行为发生的时间，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与国家永久基本农田数据库或者乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的永久基本农田保护地块范围进行判定。违法行为发生在永久基本农田划定（2017年6月）之前的，违法用地位于土地利用总体规划图上标示的原基本农田保护地块范围的，应当判定为占用原基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划原基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的原基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用原基本农田。违法行为发生在永久基本农田划定（2017年6月）之后的，应将违法用地界址范围（或者界址坐标）与国家永久基本农田数据库进行套合比对，经套合显示所涉地块为永久基本农田的，应当认定为占用永久基本农田。承办机构可以提请自然资源规划管理和耕地保护工作机构进行认定。”

该工作规程适用于自然资源主管部门立案查处自然资源违法行为，综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等依法履行立案查处自然资源违法行为职责的，可以参照本规程。

在非法占用农用地罪案件中，相关土地是否为基本农田，可参照该工作规程，结合用地的界址范围（或者界址坐标）与国家永久基本农田数据库或者乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）、土地利用现状图和地类情况表、基本农田保护标志、基本农田保护责任书等，综合判定。