地方政府债务出现新趋势：隐性债务变得更加隐蔽化 专家：债务管理制度建设需“疏堵结合”

每经记者：石雨昕 每经编辑：陈旭

5月25日，由中国人民大学财税研究所、中国财政金融政策研究中心和政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第7期——“完善政府债务管理体制”在线上召开，在论坛上，中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长马光荣发布了《完善政府债务管理体制》报告（以下简称报告），与会嘉宾围绕“完善政府债务管理体制”展开了讨论。

报告指出，2014年，地方债务治理开启“开前门、堵后门”的新时代之后，政府债务领域出现了一些新的趋势和特征，比如有的隐性债务变得更加隐蔽化，显性债务的风险尚在可控范围但长期仍需加强防范等。

浙江财经大学财政税务学院院长付文林参加论坛时表示，地方政府债务管理制度建设要“疏堵结合”，当前尤其要完善以疏为主的地方财政经济激励制度，如可以考虑打破地方政府专项债和一般债的配比界限，在新增地方政府债券总规模约束下，由地方政府自主选择。

截至今年一季度末，全国发行地方政府专项债券10699亿元

应关注地方融资平台债务期限错配问题

在论坛上围绕报告进行解读时，马光荣表示，近年来，对地方融资平台进行显性担保而产生的融资平台举债已经比较少见了，现在业界更多关注的地方政府债务风险是融资平台没有政府明确担保，但以纯企业化行为所产生的企业负债。

“这些企业负债尽管没有明确的政府担保承诺，但由于融资平台投资和融资行为是非市场化的行为，是政府以行政指令的形式让融资平台去市场上融资，并承担相应的政府基建项目，在这个过程中，这些基建项目其实是非常低收益甚至是没有收益的，这些融资平台的债务如果出现偿还问题，政府就要承担一定的救助责任。”

马光荣表示，与法定债务相比，这类债务有两个比较突出的问题：一是利率较高，还债付息负担大，推高了公益性项目的融资成本；二是期限短，而地方融资平台债务大量投向回报周期比较长的基建项目，这种期限错配问题会导致地方融资平台存在高流动性或债务接续风险。

“对融资平台而言，近年来举债期限逐渐缩短，无论是城投债发债的期限，还是从银行获得贷款的期限都越来越短。”马光荣表示，正因为如此，看到一些债务到期压力比较大的地区出现了融资平台非标债务违约高发的现象，即这些融资平台举债当中，城投债券部分目前在公开债券市场上还没有出现实质违约，但对于城投的银行贷款和非标融资而言，违约逐渐高发。

中国社科院财经战略研究院财政审计室主任汪德华表示，我国地方政府债务管理已取得显著成效，但仍存在一些要求难以执行到位的情况，相关的市场约束和行政约束都需要完善。地方政府的隐性借债既有合理需求，也有部分乱作为的情况。对存量债务的化解问题，中央应当考虑给予地方一定的支持；而增量债务问题应继续坚持“开前门、堵后门”，优化显性债管理制度，给予地方政府债务需求一定的灵活性，统筹管理政府投资与债务并强化对公开透明的要求。

安徽财经大学副校长储德银表示，对地方政府而言，一方面需要优化债务结构，减少收益来源单一和过度依赖土地出让收入的专项债项目，对长期项目收益与融资难以自求平衡的专项债项目可探索建立退出机制或向一般债转化的机制。

另一方面，地方政府要提升专项债券项目资金管理效能，依托地方政府债务管理系统等信息化手段，对专用债券项目申报、资金使用、项目管理及建设运营等情况进行穿透式监管。

建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制

马光荣表示，地方政府债务风险之所以一直未能根除，除了地方政府的事权和财力失衡这一矛盾还未得到彻底解决、以债谋增长的发展模式尚未完全转型以外，还因为政府债务管理体制不够健全。在完善债务管理体制的路径方面，核心是要把“前门”开好，要优化中央和地方的债务结构，增加国债规模和地方债额度。

记者注意到，2023年10月召开的首届中央金融工作会议指出，要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

马光荣表示，从去年开始，我国已经开始增加国债发行，通过中央适度加杠杆去降低地方政府加杠杆的压力和债务风险的压力。需要注意的是，增加国债的发行，必须跟央地财政管理体制的改革是相衔接的，有很多国债资金应该是要用于中央事权和支出责任上面，要减少地方配套资金的压力。

此外，国债规模扩张之后，中央实际使用财力规模其实增加了，除了转移支付，也应该同步适当增加地方政府税收的分成，提高地方政府自主财力，同时也能进一步调动地方政府发展经济的积极性。

付文林表示，在推进高质量发展战略中，要统筹地方政府债务的风险管理。地方政府债务项目的选择，应以地区长期高质量发展、民生事业改善作为主要考量因素。

“地方政府债务发展在民生事业高质量发展中发挥了积极作用，比如现在很多专项债都用于高等学校宿舍、医院门诊部或住院楼等建设，在这个背景下，要做好高质量发展和地方政府债务管理的协调与统筹。”付文林表示，在这些对社会总体福利有贡献的领域，依然要适当增加地方政府债务的发行。