李乙帆律师：以“耕中和”推进海南土地重整与自贸港高质量发展

广东世纪人律师事务所主任李乙帆律师

海南自由贸易港是我国深化改革和扩大开放的重要举措。虽然，海南采取了一系列措施确保在2025年以前“封关运作”，但仍然存在一些诸如“疑虑大于信心”的论调。如何给投资者信心？如何能让大家在海南赚到钱？如何提高老百姓的幸感？如何建设一个具有国际竞争力和影响力的自贸港？

深圳市海南商会副会长、深圳市海南大学校友会监事长、海南省南海战略研究会副监事长、广东世纪人律师事务所主任李乙帆律师认为，海南应当勇于担当、敢于尝试、主动破局，积极推进全域范围内土地重整，并借鉴“碳中和”的做法，设立“耕（地）中和”机制，促进海南自贸港的高质量发展。

众所周知，海南在建省之前，主要以农业为主，土地状态与解放初期并无太大的变化。建省后，海南主要以建设国际旅游岛为战略目标，土地的规划及利用虽有较大改善，但根本无法与海南自贸港的战略定位相匹配。目前，中央对海南自贸港的战略定位包括全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，但目前的土地资源现状似乎无法与上述战略定位相匹配。因此，李乙帆律师建议海南应当借鉴世界各国关于土地重整的成功经验，结合中央对海南自贸港的战略定位，在海南全域范围内进行土地重整，以促进海南自贸港的高质量发展。

海南自贸港

海南省土地总面积约为351.87万公顷。按适宜性划分，土地资源可分为7种类型：宜农地、宜胶地、宜热作地、宜林地、宜牧地、水面地和宜开发建设用地。目前已开发利用的土地约331.36万公顷，未被开发利用的土地20.51万公顷。鉴于未被开发利用的土地占比较少，因此我们应当对已开发利用的土地进行重整。当前，海南省的土地资源并没有得到充分合理利用，仍有大量土地处于闲置状态，而海南自贸港的繁荣发展与土地资源得到有效利用存在密不可分的联系。

李乙帆律师进一步解释说，海南省沿海地区具备开展港口建设、国际贸易、海洋产业、加工厂、仓储物流以及现代服务业的条件及优势，则中部地区则更适合现代高效农业的发展。因此，海南应依据各个地区的优势及差异，在全域范围内推进土地重整，实现海南自贸港高质量的发展。

广东世纪人律师事务所主任李乙帆律师

比如，与海口江东新区一桥之隔的文昌市铺前镇，在海文大桥建成通车之前，偏隅一方，交通不便。因此，该镇的土地现状绝大多数为农地、林地以及未利用地。但是大桥开通之后，铺前镇成为香饽饽，很多投资人都想利用铺前镇紧邻海口的区位优势，搞渔业加工、仓储物流以及产业园区建设，但目前又面临建设用地资源紧缺的困境。在海南，很多地方存在这样一个现象：一方面，由于当前海南农业生产经济效益低下，老百姓不愿耕作，造成大量农地荒废；另一方面，又因耕地红线的问题，造成适配土地资源十分稀缺。

土地重整，又称土地整治或土地治理，是对已有的土地进行重新规划和利用，优化资源配置的过程，也是理顺土地关系的一种活动。综合世界各国土地重整的成功经验，主要体现在以下几个方面：1､通过农地重划解决农地细碎化的问题，实现地块集中，促进规模经营，提高生产效率，最终实现农业工业化；2､通过土地重整促进城市化进程，为城市化发展提供必要的基础设施和公共服务；3､通过土地重整将农业、工业、服务业、住宅区、公共住房、产业园区等进行合理规划，提高土地利用效率；4､通过土地重整实现城乡共生，即在土地重整中寻求居住空间、生产空间与农业用地共生的问题，优化土地利用价值；5､土地重整的内容综合，包括农业升级、生态保护、城市更新、村庄更新、居住环境改善、历史文化传承和多元产业导入等；6､通过土地重整实现乡村振兴战略；7､通过农业补贴政策支持农业发展，提高农民收入；8､通过土地重整发展特色产业、“一村一品”、现代高效农业以及立体农业建设；9、土地重整形成政府主导和业主分担相结合的投融资模式，实现了资金的市场化运作；10､土地重整配必须配套有完备的法律体系和规划体系，确保土地重整有序的进行。李乙帆律师认为，以上经验对推进海南全域范围内的土地重整，促进海南自贸港高质量发展具有借鉴意义。

李乙帆律师注意到海南省人民政府此前已经对土地重整（官方表述为土地综合整治）作出了很多卓有成效的探索。2020年11月14日海南省办公厅出台《关于开展全域土地综合整治试点的意见》，要求规范推进全域土地综合整治国家和省级试点，充分发挥土地综合整治对促进乡村振兴战略实施和生态文明建设的重要平台支撑作用，助力海南自贸港建设。另外，从某种意义上说，海南省推出的江东新区开发模式以及“十大园区”开发模式也是土地重整的一种形式。

广东世纪人律师事务所主任李乙帆律师

但是，目前土地重整的广度、力度、高度与前述所总结的世界各国土地重整的成功经验还有较大差距，因此我们还需要坚强不移地推进海南自贸港在全域范围内的土地重整，将海南当成一个超级大城市来谋划，把它建设成“城市中的田园，田园中的城市”，最终实现城乡共生。

李乙帆律师进一步认为，海南应率先取消城市户口和农村户口的区别，统一变为海南自贸港居民的一元化治理模式。海南应允许所有自贸港居民参与海南的“村庄更新”，积极推动农村宅居地和房屋的有效流转。我们应当通过“村庄更新”的方式，积极推进“光储允”一体化落地，将海南打造成“绿色低碳之岛”，让生活在海南的人有活干，让投资在海南的人有钱挣。

《海南自由贸易港建设总体方案》提出了一系列政策措施，包括授权海南在不突破重要指标的前提下，对全省耕地、永久基本农田、林地、建设用地布局调整进行审批，积极推进城乡及垦区一体化协调发展。

李乙帆律师认为，以上措施为海南在全域范围内推进土地重整提供充分的政策依据。另外，《中华人民共和国土地管理法》、《海南自由贸易港土地管理条例》均明确在符合耕地占补平衡的要求下，可以对包括耕地在内的土地资源进行重整及合理利用，因此推进海南全域的土地重整亦具有充分的法律依据。

如何协调“土地重整”与“严守耕地保护红线”二者之间的关系？李乙帆律师认为，海南省的土地重整可以参照碳排放权交易的做法，建立“耕（地）中和”机制以及相应交易平台。“耕（地）中和”机制包括：1､耕地保护指标、耕地质量提升指标等；2､设立“耕中和”交易平台，允许土地所有者、农民、企业等各方参与，平台应提供耕地中和指标的交易、登记、结算等服务；3､允许地区之间根据需要买卖耕地指标，以满足自身的耕地保护和开发需求；4､借鉴碳中和中的“排放权交易”机制，实施耕地占补平衡政策。即任何非农业用途占用耕地的行为，都必须通过耕地中和交易获得相应的耕地保护指标，以确保耕地总量不减少；5､通过政策激励和约束，鼓励各方参与耕地中和交易。例如，对于积极参与耕地中和交易并取得显著成效的个人或企业，可以给予税收减免、补贴等激励措施；6､建立健全耕地中和交易的监管体系，确保交易的合法性、真实性和有效性；7､通过教育和宣传，提高公众对耕地保护的意识，鼓励公众参与耕地中和交易的监督；定期对耕地中和交易制度的实施效果进行评估，根据评估结果和市场反馈，不断改进和优化制度设计。通过上述措施，可以逐步建立起一个科学、合理、有效的耕地中和交易制度，为实现耕地资源的可持续利用和乡村振兴战略目标提供有力支撑。

陆游云：“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。李乙帆律师认为，虽然我们建议在海南全域范围内推进土地重整以及探索建立“耕中和”机制，但在要落实在法律及制度上还需要科学的、谨慎的、充分的论证过程。李乙帆律师呼吁大家解放思想，敢想敢干，积极参与到海南自贸港的建设及土地重整中来。（作者：刘阳晨）

大明神剑海青天 书法/李乙帆