行政机关能否单方解除特许经营协议？

陕西浩公律师事务所 民商事研究院 文章/杨晋华

政府特许经营协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与社会资本方签订的具有行政法上权利义务内容的协议，该协议具有行政合同和民事合同的双重属性。因特许经营多为公用事业，故其涉及社会公共利益。实践中，若行政相对人迟延履行政府特许经营协议致使协议目的无法实现的，行政机关能否单方解除政府特许经营协议？

一、案例检索

（一）基本案情

2011年7月15日，寿光市人民政府授权寿光市住房和城乡建设局与寿光中石油昆仑燃气有限公司（以下简称昆仑燃气公司）签订《天然气综合利用项目合作协议》，约定由昆仑燃气公司在寿光市从事城市天然气特许经营，特许经营期限为30年。协议签订后，昆仑燃气公司办理了一部分开工手续，并对项目进行了开工建设，但一直未能完工。2014年7月10日，寿光市住房和城乡建设局发出催告通知，告知昆仑燃气公司在收到通知后两个月内抓紧办理天然气经营许可手续，否则将收回燃气授权经营区域。2015年6月29日，昆仑燃气公司向寿光市人民政府出具项目建设保证书，承诺在办理完相关手续后三个月内完成项目建设，否则自动退出授权经营区域。2016年4月6日，寿光市人民政府决定按违约责任解除特许经营协议并收回昆仑燃气公司的特许经营权。昆仑燃气公司不服，经复议未果，遂起诉请求确认寿光市人民政府收回其天然气特许经营权的行为违法并撤销该行政行为。

（二）裁判要旨

涉案合作协议系寿光市政府在法定职责范围内为实现公共利益的需要，对天然气综合利用项目实施特许经营而与昆仑燃气公司进行的约定，具有行政法上的权利义务内容，属行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《合同法》（现应为《民法典》）作为调整民事合同的法律规范，在不违反有关行政法强制性规定的情况下，可以直接适用于行政协议。《合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务；第六十四条第（四）项规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。

涉案合作协议系寿光市政府与昆仑燃气公司的真实意思表示，内容不违反法律规定，应属有效，双方均应按约定履行各自义务。因该协议对燃气项目建设未明确约定具体的履行期限，寿光市政府可以随时要求昆仑燃气公司履行。案件事实表明，寿光市政府于2014年7月10日、2015年6月25日先后两次催促昆仑燃气公司，要求其履行协议义务，并表示如不履约将收回燃气经营区域授权，故应认定寿光市政府已经给予昆仑燃气公司足够的准备时间。昆仑燃气公司取得燃气经营区域授权后，在长达五年的时间内，而且是在寿光市政府要求其履行义务的期限内，一直未完成全部授权经营区域内的燃气项目建设。该事实表明昆仑燃气公司迟延履行义务，导致相关经营区域的供气目的不能实现，合同解除的法定条件成立，行政机关可以单方解除政府特许经营协议。

（三）法院判决

一审法院：山东省潍坊市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告寿光中石油昆仑燃气有限公司的诉讼请求。

二审法院：山东省高级人民法院判决：1.撤销山东省潍坊市中级人民法院（2016）鲁07行初88号行政判决；

2.撤销被上诉人潍坊市人民政府作出的潍政复决字［2016］第161号行政复议决定；

3.确认被上诉人寿光市人民政府作出寿政办发［2016］47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》收回上诉人寿光中石油昆仑燃气有限公司燃气经营区域授权的行政行为程序违法，但不撤销该行政行为；

4.驳回上诉人寿光中石油昆仑燃气有限公司的其他诉讼请求。

二、律师说法

（一）行政机关有权依法单方解除特许经营协议。

《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定，“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和安全的；（五）法律、法规禁止的其他行为。”该条规定了主管部门取消特许经营权的法定情形。迟延履行特许经营协议义务行为虽然未在《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定的前四项中明确列举，但该法条为弥补列举不全面所可能造成的遗漏规定了兜底性条款，即“法律、法规禁止的其他行为”。本案中由于昆仑燃气有限公司长期不能完成经营区域内的燃气项目建设，无法满足居民的用气需要，足以影响社会公共利益，应为法律、法规所禁止。不能因为该条款未将昆仑燃气公司迟延履行特许经营协议义务行为明确列为取消特许经营权的情形，就将其排除在法律规定之外，这并不符合该法保障社会公共利益的立法目的。

（二）行政执法应符合法定程序，否则构成行政违法。

《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条规定，对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。本案中因寿光市政府收回昆仑燃气公司的燃气经营区域授权未进行听证，构成程序违法，应予纠正。