刑事诉讼中的指定管辖与实务运用

办理刑事案件，难免不遇到指定管辖。

理论认为，刑事诉讼的管辖规定，法理基础在于法定法官原则。即，刑事案件由谁承办，应事先由法律所明定，而不是案件发生后，再具体确定承办法官，从而避免发生审判的不公正。是以，管辖原则应是法定管辖，即何种案件应由何地、何级管辖，均应由法律规定。

有原则就有例外，方符合刑事诉讼规律。因为，实践中，难免发生管辖权冲突、管辖不明或不适宜管辖等情况。在此情形下，只能改变管辖。而改变管辖通常由上级指定。从这个意义上讲，指定管辖应是法定管辖的补充。

一、指定管辖事由的法律规定

由于分工的不同，我国刑事诉讼中，管辖有监委调查管辖、公安侦查管辖、检察院侦查、审查逮捕、起诉管辖以及法院审判管辖。但，不管如何，管辖并非简单的技术条款，而是为公正、及时处理案件所需。

管辖法定，首先应是有明确的法律对管辖予以确定。刑事诉讼法主要规定了审判管辖。公安、检察院的管辖几乎与法院管辖对应设置。而监委调查管辖则主要依据干部管理级别确定。根据《监察法实施条例》，监察机关开展监督、调查、处置，按照管理权限与属地管辖相结合的原则，实行分级负责制。如：中管干部等对应国家监委；省管干部等对应省级监委，如此类推。

管辖法定原则之下，即使是指定管辖，也应有相应的法律依据，而不是胡乱指定，否则，将可能造成指定管辖架空法定管辖效果，也违背了法官法定原则。因此，指定管辖需要有法定的原因。关于指定管辖，其具体规定如下：

1.《刑事诉讼法》（《刑诉法》）

第二十七条 上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（《刑诉解释》

第十八条 有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避或者其他原因，不宜行使管辖权的，可以请求移送上一级人民法院管辖。上一级人民法院可以管辖，也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。

第十九条 两个以上同级人民法院都有管辖权的案件，由最初受理的人民法院审判。必要时，可以移送主要犯罪地的人民法院审判。

管辖权发生争议的，应当在审理期限内协商解决；协商不成的，由争议的人民法院分别层报共同的上级人民法院指定管辖。

第二十条管辖不明的案件，上级人民法院可以指定下级人民法院审判。

有关案件，由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜的，上级人民法院可以指定下级人民法院管辖。

3.《人民检察院刑事诉讼规则》（《诉讼规则》）

第二十二条 对于下列案件，上级人民检察院可以指定管辖：

（一）管辖有争议的案件；

（二）需要改变管辖的案件；

（三）需要集中管辖的特定类型的案件；

（四）其他需要指定管辖的案件。

对前款案件的审查起诉指定管辖的，人民检察院应当与相应的人民法院协商一致。对前款第三项案件的审查逮捕指定管辖的，人民检察院应当与相应的公安机关协商一致。

第二百四十条 人民检察院侦查终结的案件，需要在异地起诉、审判的，应当在移送起诉前与人民法院协商指定管辖的相关事宜。

第三百二十八条 各级人民检察院提起公诉，应当与人民法院审判管辖相适应。负责捕诉的部门收到移送起诉的案件后，经审查认为不属于本院管辖的，应当在发现之日起五日以内经由负责案件管理的部门移送有管辖权的人民检察院。

公安机关移送起诉的案件，需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的，人民检察院应当在公安机关移送起诉前协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。

第三百二十九条 监察机关移送起诉的案件，需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的，人民检察院应当在监察机关移送起诉二十日前协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。

4.《公安机关办理刑事案件程序规定》（《程序规定》）

第二十二条对管辖不明确或者有争议的刑事案件，可以由有关公安机关协商。协商不成的，由共同的上级公安机关指定管辖。

对情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级公安机关指定管辖。

提请上级公安机关指定管辖时，应当在有关材料中列明犯罪嫌疑人基本情况、涉嫌罪名、案件基本事实、管辖争议情况、协商情况和指定管辖理由，经公安机关负责人批准后，层报有权指定管辖的上级公安机关。

第二十三条 上级公安机关指定管辖的，应当将指定管辖决定书分别送达被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关，并根据办案需要抄送同级人民法院、人民检察院。

原受理案件的公安机关，在收到上级公安机关指定其他公安机关管辖的决定书后，不再行使管辖权，同时应当将犯罪嫌疑人、涉案财物以及案卷材料等移送被指定管辖的公安机关。

对指定管辖的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由被指定管辖的公安机关提请同级人民检察院审查批准；需要提起公诉的，由该公安机关移送同级人民检察院审查决定。

5.《监察法实施条例》（《监察条例》）

第四十八条上级监察机关可以依法将其所管辖的案件指定下级监察机关管辖。

设区的市级监察委员会将同级党委管理的公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪案件指定下级监察委员会管辖的，应当报省级监察委员会批准；省级监察委员会将同级党委管理的公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪案件指定下级监察委员会管辖的，应当报国家监察委员会相关监督检查部门备案。

上级监察机关对于下级监察机关管辖的职务违法和职务犯罪案件，具有下列情形之一，认为由其他下级监察机关管辖更为适宜的，可以依法指定给其他下级监察机关管辖：

（一）管辖有争议的；

（二）指定管辖有利于案件公正处理的；

（三）下级监察机关报请指定管辖的；

（四）其他有必要指定管辖的。

被指定的下级监察机关未经指定管辖的监察机关批准，不得将案件再行指定管辖。发现新的职务违法或者职务犯罪线索，以及其他重要情况、重大问题，应当及时向指定管辖的监察机关请示报告。

第五十条 监察机关办理案件中涉及无隶属关系的其他监察机关的监察对象，认为需要立案调查的，应当商请有管理权限的监察机关依法立案调查。商请立案时，应当提供涉案人员基本情况、已经查明的涉嫌违法犯罪事实以及相关证据材料。

承办案件的监察机关认为由其一并调查更为适宜的，可以报请有权决定的上级监察机关指定管辖。

二、概述与应用

（一）审判管辖的指定

管辖规定，难以尽善尽美，面面俱到。冲突与不明在所难免，公正与效率也需个案衡量。如前所述，《刑诉法》第二十七条主要针对审判管辖。结合《刑诉解释》规定，审判管辖不明主要有两种情形：一是案件的管辖在法律中没有明确规定；二是案件由哪家法院管辖存在争议。如争夺管辖或推诿管辖。

对于“上级人民法院也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判”，则是赋予了上级法院可以根据个案情况，决定案件的审理法院。只是，指定管辖，尤其是管辖不明的情况下，依然受到《刑诉法》关于管辖的法定原则予以确定。亦即，主要受到级别管辖及地域管辖的限制。对于级别管辖，“上可管下，但下不能管上”。

通过《刑事审判参考》第 6号“蓝海诈骗案”中，最高人民法院强调：该案被告人蓝海的犯罪地、住所地均在四川绵阳，即不存在刑事诉讼法规定的管辖不明或者需要移送管辖的情况，即不存在需要指定湖南省长沙市中级人民法院管辖的情由，湖南法院对此案无管辖权。刑事诉讼法关于以犯罪地和被告人居住地确定审判管辖的规定，主要目的就是为了便于司法机关及时地查明案件事实，有效地打击犯罪。根据刑事诉讼法规定，指定管辖只适用于两种案件：第一种是管辖不明的案件，即由于特殊情形所致，难以确认应由何地人民法院管辖的案件。对这种案件，需要上级人民法院指定下级人民法院管辖。第二种是根据案件的具体情由，需要指定移送管辖的案件。所谓“具体情由”，主要是指可能影响案件公正审判等特殊情况。

为防止指定管辖滥用，《刑诉解释》第二十条再次予以限制。即将指定管辖限定在“由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜”的情形。根据此条，指定管辖亦受到法定地域管辖的限制，只在其他更为适宜的情形下，方可突破地域管辖的限制。

《刑诉解释》第十八条明确，在法院院长需要回避的情形下，为了确保诉讼程序的公正，原法院不适宜继续行使管辖权，此时需要移送或指定管辖，但不限于此。实践中，法院工作人员或其近亲属是刑事案件当事人，也不宜由该院管辖。如：昆明中院原法官刀文兵故意杀人案，虽然犯罪地在昆明，当事人也是在昆明，但（ 2020）云刑辖 228号《云南省高级人民法院指定管辖决定书》显示，该案经云南高院指定，终由玉溪市中级人民法院管辖。

因为审判人员的回避，导致无法组成合议庭或独任审判员，又或者审判委员会委员多人需要回避，无法行使审委会职能的，也属于有管辖权的法院不宜行使管辖权的情况。如：本人参与辩护的曲靖富源耿光旭等人涉恶案件之所以被曲靖中院决定改变管辖至陆良县人民法院，就是因为富源县法院大部分领导审委会成员与耿光旭等该案被告人存在可能影响案件公正处理的亲戚或朋友关系，具有法定的回避情形，不适宜行使管辖权。

值得注意的是，确定审判管辖，应以《刑诉法》和最高人民法院的司法解释为依据，而不是以公安部门侦查或并案侦查地及移送起诉地为依据。此即《诉讼规则》第三百二十八条、三百二十九条规定，各级人民检察院提起公诉，应当与人民法院审判管辖相适应；公安、监委移诉案件需要指定审判管辖时，检察院需要提前与同级法院协商办理指定管辖事宜的旨趣所在。

（二）检察院逮捕与审查起诉管辖的指定

检察院上下级关系为领导与被领导关系。《人民检察院组织法》第二十四条规定，上级人民法院可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖，就是领导关系的重要内容。

《诉讼规则》第二十二条明确了上级检察院可以指定管辖的情形。管辖有争议，无需赘言。“需要改变管辖的案件”，则是，因为“司法实践中，会出现有管辖权的下级人民检察院不适宜或者不能行使管辖权的情况，如该院检察长需要回避，或者该院办理案件受到严重干扰不能很好地行使检察权等。为了保证办案活动的顺利进行，保证人民检察院及时、有效地査处犯罪，原来有管辖权的下级人民检察院就不宜再行使管辖权，应当由上级人民检察院指定其他下级人民检察院管辖”。（参见《〈人民检察院刑事诉讼规则〉条文释义》 P29）

要命的是，“其他需要指定管辖的案件”是检察院指定管辖兜底条款。有此条款，上级检察院可以就任何案件指定管辖，而不受地域、级别或更为适宜等条件的限制。据本文有限的观察，借助此项，检察院完全可以将案件消化在自己可控的范围内。

虽然，《诉讼规则》明确“各级人民检察院提起公诉，应当与人民法院审判管辖相适应”，《刑诉解释》第二百一十八条也规定，对于检察院提起公诉的案件，首要审查的就是“是否属于本院管辖”。不属于，则根据《刑诉解释》第二百一十九条，应当退回人民检察院。但，实践中，法院主动使用该两条规定的情形可谓凤毛麟角。至少，到目前为止，本人没有遇到过。

不过，权利需要争取，辩护人有提出管辖异议的权利。有些案件是烫手山芋，辩护人提出管辖异议，法院可能会从善如流，顺水推舟，将案件退回检察院。但，更多的案件，法院会为检察院背锅，对辩护人的管辖异议置若罔闻，“心如止水”。所以，如何取舍，全在个人。

（三）公安及监委调查管辖

相较而言，侦查管辖相对简单。从《程序规定》可以看出，侦查阶段的指定管辖主要情形是管辖不明确或有争议。除此之外，公安机关也赋予了“特殊情况”可以由上级公安指定管辖。

此外，公安机关是刑事案件当事人、公安机关负责人应当回避等影响案件公正处理的情形出现时，公安机关也不适宜侦查管辖。在笔者接受咨询的一个诈骗昆明某区公安局的案件中，虽然，案件发生于该区，但该区公安局作为受害人显然不适宜管辖本案。最终，该案改变管辖由其他区的公安局具体侦办。

而“特殊情况”主要“是指公安机关在办理刑事案件中出现的一些异乎寻常的情况，如犯罪嫌疑人是对本案有管辖权的公安机关负责人，犯罪嫌疑人在当地的社会影响较大等，使本来有管辖权的公安机关不适宜开展侦查工作”（参加《公安机关办理刑事案件程序规定释义与实务指南》 P54）。据本文近年的观察，此款在办理跨国犯罪过程中用得比较多。如跨国、跨区域的电信网络诈骗案等。

既然《程序规定》是根据《刑诉法》制定，则也因受到刑诉法关于指定管辖规定的规制，而不能胡乱指定。亦即，也因受到级别管辖及地域管辖的限制。《程序规定》仅赋予上级公安可以管辖下级公安管辖案件的权力，但没有赋予下级公安管辖上级公安应当管辖的案件的权力。诚如，《国务院关于“七五”普法决议贯彻落实情况的报告》所强调的，“国家工作人员的权由法定、权依法使、法定职责必须为、法无授权不可为”。

对于监委调查管辖，本文实在无话可说。普遍认为，监委是政治机关，监委调查，不允许律师介入，有没有管辖，该不该管辖，全由监委说了算。外人不能说，说了也没有用。

总的来说，指定管辖作为法定管辖的例外，应严格受到限制，指定有误，辩护人可以且应当提出管辖异议。权利需要争取，面对强大的国家机器，不争取基本不会改变，争取了，则存在改变的可能。