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后新自由主义世界中，世贸组织是否已然成为无关紧要的存在？本文通过分析世贸组织的基本法律架构指出，将世贸组织的法律体系与新自由主义等同起来是个错误，其架构本质上体现了多元主义的特征。因此，即使作用有限，世贸组织对当今世界仍然具有重要的意义。

论文基本信息

论文题目：Continuity and Change in the World Trade Organization: Pluralism Past, Present and Future

世界贸易组织的延续和变革：多元主义的过去、现在和未来

论文来源：The American Journal of International Law, Vol.117, No.1, 2023, pp.1–47.

https://doi.org/10.1017/ajil.2022.82.

作者简介：Robert Howse是纽约大学法学院Lloyd C. Nelson国际法教授。Joanna Langille是加拿大安大略省西安大略大学法学院助理教授。

编译：吕迅 中山大学

校对：伍宸淼 广东外语外贸大学

论文摘要

世界贸易组织正处于一个重要的制度性的十字路口。它正受到外界批判的冲击，甚至其曾经备受赞誉的争端解决机制也受到质疑。但在本篇文章中，作者基于对其历史的特殊解读，展望了世贸组织的未来。世贸组织法律架构的特点是富有韧性的多元化（pluralism），即寻求在成员国国内秩序中保持经济和政治治理模式和监管方法的多样性。尽管有强大的压力将新自由主义观点下的国家与市场关系强加给各国，但这种多元主义仍然存在。基于对世贸组织法律架构的多元主义理解，我们可以回应有关世贸组织的批评，也以此指导着世贸组织未来的发展。

论文概述

一、引言

世贸组织通常被认为是为“全球经济中的互动提供新自由主义标准和规则”而存在的。但在后新自由主义时代，当商品、服务和资本自由流动的最大化不再被认为是理想的发展和增长道路时，世贸组织将扮演什么角色？如今，人们普遍认为世贸组织不再适合其目的，甚至其支持者也认为，重大的机构改革对世贸组织的生存至关重要。按照这个逻辑，2022年6月在日内瓦举行的世贸组织第十二届部长级会议（MC12）本应具有“葬礼”或“守灵”的性质。相反，在经过几天的马拉松式谈判会议后，MC12就世贸组织改革、电子商务、渔业补贴、农业和粮食安全等问题达成了几项重要的多边协议（“日内瓦一揽子计划”）。但其中一些协议只是继续谈判的承诺，或者需要额外的谈判才能成为最终协议。因此，MC12要么可以让世贸组织起死回生，要么只能让一个“受了致命伤”的世贸组织“维持生命”。

在这篇文章中，我们的目标是，作为法律学者，在后新自由主义世界（被一些人描述为“去全球化”的时代），为有关MC12之后世贸组织的未来的辩论做出贡献。我们的目标不是勾勒出一种新的、全面的全球正义或全球经济治理模式来适应时代。相反，通过关注世贸组织的基本法律架构，我们想表明世贸组织的法律秩序已经非常适合转向后新自由主义世界。从根本上说，它与一个尚未出现单一治理范式来取代新自由主义的时代相容，在这个时代，各国正在积极尝试恢复强有力的国内经济治理，包括产业政策，以及“基于价值观”的国内和区域贸易政策，它重视对工人的公平以及人权和民主的原则。

在这篇文章中，我们认为世贸组织的法律架构本质上是多元的，建立在对不同国家的不同政治和经济制度以及不同的治理方式和产业政策的接受和尊重之上。尽管世贸组织在其历史上曾出现过一些令人不安的偏离多元主义的情况，如《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS），但世贸组织的法律在国内层面保护了各国规范、经济、政治和意识形态的多样性。这种架构使得各国在通过其贸易政策将某些集体制裁的经济成本或损害强加给其他国家时，需要承担责任。它同时力求确保这些制约因素不要求任何世贸组织成员国采用特定的社会或经济治理模式或制度。我们的分析也不否认，尤其是在乌拉圭回合期间和之后，出现了偏离多元化承诺的问题。但世贸组织上诉机构（Appellate Body）的判例法已经缓解了这些问题，该判例法强调需要在自由化承诺和监管权之间取得平衡。因此，我们继续争辩说，法律解释在世贸组织对多元化的承诺中发挥了至关重要的作用。

本文包括四个部分内容。在第一部分中，我们介绍了关贸总协定和世贸组织的历史。在第二部分中，我们描述了对世贸组织作为一种法律秩序的三波批判：分别为新自由主义批判、西雅图批判和最近的华盛顿批判。在第三部分中，我们通过重新解读世贸组织的历史和法律架构，提出了对世贸组织作为一个国际法律项目的概念界定。我们认为，世贸组织法律秩序的核心是通过允许各国制定自己的宪法秩序和产业政策来保护成员国的国内多元化。在第四部分中，我们带着对世贸组织的多元主义理解，回到当代对本组织的批评，并讨论了世贸组织在后新自由主义世界中的前进道路。

二、从关贸总协定到世贸组织

要判断世贸组织是否有可行的未来，我们必须了解它的过去。我们首先简要概述世贸组织的起源故事。关贸总协定是对两次世界大战期间经济危机的回应。在两次世界大战期间，源于重商主义的歧视性贸易壁垒和针锋相对的关税激剧了大萧条。关贸总协定于1947年由23个国家签署，并通过一系列“回合”谈判进行了更新，扩大了其成员和实质性的法律。关贸总协定的修改是通过其成员的协商一致通过的，每个国家在形式上都有平等的发言权。关贸总协定涉及货物贸易，其法律旨在降低或限制政府对贸易征收的关税和相关的边境限制。此外，关贸总协定的核心规范是非歧视：成员国不得歧视其贸易伙伴和反对进口。关贸总协定没有强制性争端解决机制。这为各国，尤其是美国，采取单边贸易救济（unilateral trade remedies）留下了很大的空间。

乌拉圭回合谈判（1986—1994年）扩大了多边贸易体制所管辖的议题范围及其制度结构。它促成了《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》。在此基础上，与贸易有关的服务和知识产权现在由多边协定管辖。它还制定了旨在鼓励监管一体化和采用国际监管标准的协定，如《技术性贸易壁垒协定》和《卫生和植物检疫措施协定》。因此，重点从关贸总协定对所谓“边境”措施的关注转移到影响贸易的国内公共政策领域，包括补贴、知识产权、产品标准和食品安全——即所谓的“超越边界”措施。这一新议程远远超出了关贸总协定对去关税化和不歧视的承诺，旨在协调或尽量减少国家监管。长期以来，人们一直认为这些新的法律规定是新自由主义全球经济治理理论的载体，该理论旨在减少国家管制，使资本、商品和服务在多边贸易体系中自由流动。

乌拉圭回合还产生了世贸组织，这是一个管理全球贸易的正式机构，其法律规定在日内瓦设立一个常设秘书处，并建立一个具有正式约束力的争端解决程序。与关贸总协定一样，世贸组织的立法机构部长级会议以协商一致方式通过协议，每个国家在形式上拥有平等的投票权。（当然，这并不意味着所有国家在实践中都具有或曾具有同等影响力）。世贸组织所有成员在世贸组织总理事会中也都有一名代表，该理事会在秘书处的支持下管理本组织的日常决策。因此，世贸组织通常被称为“成员驱动型”组织：其议程由成员制定，成员通过各种委员会和理事会工作，这些委员会和理事会在建立和解释世贸组织的法律规章方面发挥着重要作用。世贸组织的规章是通过强制性争端解决来执行的。对一些人来说，世贸组织自成立时所采用的争端解决制度所体现的这种法律主义也与一些新自由主义理论家的观点有关。乌拉圭回合之后，世贸组织成员继续在“多哈发展回合”贸易谈判中谈判进一步的贸易协定。但多哈回合在进一步达成多边协议方面几乎没有产生什么成果，除了2017年生效的《贸易便利化协定》。然而，如上所述，最近一次部长级会议于2022年6月结束，成员之间就众多问题达成了某种程度的一致。

三、三波批判浪潮

自1947年以来，多边贸易体系一直受到激烈的批评。但随着从关贸总协定转向世贸组织，这些批评爆发了。这些批评已经分三波出现，与理解世贸组织今天所处的情况非常相关。

（一）新自由主义批判

许多评论家和当代历史学家将世贸组织与新自由主义的前驱联系在一起，但对世贸组织的最早批评浪潮却是由新自由主义者自己提出的。这些新自由主义者曾期望，创建世贸组织的制度里程碑将导致朝着更深层次的一体化快速进展。然而，无论新自由主义者在1995年为世贸组织的成立付出了多少精力，他们几乎是立即就对结果感到不满。起初，这些新自由主义关于更雄心勃勃、更深入的一体化和新的立法成果的呼吁中，有许多并没有明确的批评性，而是要求在乌拉圭回合结束时所形成的显著进展和有希望的体制框架的基础上再接再厉。然而，由于发展中国家的抵制等因素，历届部长级会议都未能取得额外的立法成果，因此新自由主义的批判基调变得尖锐。评论家们开始认为，世贸组织基于共识的决策程序阻碍了进一步的自由化。因此，新自由主义批判者没有因MC12部长级会议的结果对世贸组织抱有新的希望也就不足为奇了。日内瓦一揽子计划并不意味着世贸组织任何以新自由主义为导向的大规模规则制定项目取得进展。

（二）西雅图批判

第二波批判，从一个相当不同、在某些方面甚至直接相反的角度，随着1999年在西雅图举行的世贸组织部长级会议上爆发的大规模抗议活动而变得突出。西雅图的批评集中在从关贸总协定到世贸组织的转变缩小了政府为公共利益进行监管的范围，例如，保护工人、环境、公共卫生和其他关键的社会价值观，以及发展中国家的小农和发达国家的产业工人这些全球化的失败者。批评的另一个内容是乌拉圭回合谈判的不民主和不透明方式，它使强大的国家和集团的利益对谈判的内容和谈判结果产生了不成比例和非法的影响。

随着时间的流逝，西雅图的批评家们分成了不同的派别或分组，有不同的侧重点。一些人，如公众公民（Public Citizen），仍然坚决反对世贸组织，而另一些人则走得更远，积极呼吁解散世贸组织，以创造一种新的全球主义和地方主义范式以反对新殖民资本主义。但西雅图的其他批评者决定努力使世贸组织摆脱新自由主义，并使其对西雅图的批评做出回应，无论是在争端解决还是规则制定方面。这些批评者认为，世贸组织体系本身有资源来推进新自由主义议程，利用贸易规则来强加或进一步巩固新自由主义的社会和经济治理模式。事实上，一些人甚至试图在世贸组织的法律秩序中嵌入一种替代的、进步的治理模式，要求将世贸组织的纪律与确保国际劳工权利、环境保护等的努力正式“挂钩”起来。西雅图批评者之间的这种分歧在他们对MC12结果的反应中很明显。那些抵制或反对世贸组织的人指出，《贸易便利化协定》对COVID-19疫苗的豁免极其有限，这证明世贸组织没有、也不可能改变其不民主的新自由主义立场，或在全球关注的重要问题上取得新的立法成果。另一方面，例如，国际可持续发展研究所相关的活动家和分析师对MC12的结果采取了更微妙的渐进主义观点，指出达成限制渔业补贴协议的重要性。

（三）华盛顿批判

第三波批判浪潮是最近的，更以美国为中心的，并为世贸组织带来了一种尖锐的制度危机感。这种批评的焦点是中国作为世贸组织成员的行为显然未能得到管理，以及其他一些世贸组织成员的不公平贸易行为。特朗普政府最强烈地表达了这种批评，并伴随着诸如阻止新的上诉机构任命（最终使上诉机构瘫痪）、和以国家安全等理由征收关税等措施。根据世贸组织规则，这些被认为是非法的。

华盛顿批判有两个方面。第一种观点认为，世贸组织的规则不够严格，无法应对中国等国家主导的和非市场的经济体的内部政策。世贸组织的规则本身在授权经济和政治改革以及防止知识产权盗窃、不当使用补贴和倾销方面做得不够。简言之，世贸组织对国家主导的资本主义过于宽容，但如果它要保持其合法性，就必须改变其实质性规则，以应对非市场经济体。美国在与中国展开报复性贸易战时，一直依赖这种批评，摒弃世贸组织的争端解决程序并采取单边关税措施。第二种观点，早于特朗普政府，并且十多年来一直经常从华盛顿贸易律师那里听到，即：世贸组织争端体系，尤其是上诉机构，不适当地限制了美国（和其他成员）行使其合法权利通过反倾销或反补贴税的形式对其他国家的不公平贸易行为进行报复。根据这种观点，世贸组织运行着一种过于干涉、繁琐的法律秩序，没有为通过单边贸易补救措施对贸易冲突进行外交或政治调整留下足够的空间。自2017年5月以来，美国在阻止上诉机构新成员的任命时一直依赖这一批评。这导致上诉机构的工作在2019年12月停止。上诉机构没有足够的成员来审理上诉，并迫使世贸组织成员就处理上诉的特设上诉机制进行谈判。MC12和日内瓦一揽子计划对华盛顿的批评几乎没有回应。尽管日内瓦一揽子计划对争端解决机制改革做出了模糊的承诺，但对任何细节都没有达成一致意见。拜登政府也很可能会继续在上诉机构上延续特朗普政府的路线。

四、关贸总协定与世贸组织的多元化

世贸组织正处于一个重要的十字路口，它必须阐明本组织的使命或愿景。因为在这个时代，新自由主义的全速回归是不可想象的、中国加入世贸组织是不可逆转的、西雅图对世贸组织的进步批评者也尚未就取代新自由主义的全球经济替代范式达成一致。为了理解世贸组织的这种后新自由主义使命或愿景可能是什么样子，以及如何实现它，我们建议回溯到建立多边贸易体系的基本法律结构。

我们认为，世贸组织的架构最好被理解为本质上即是多元的。世贸组织的法律植根于国际层面的同意和共识。与此同时，世贸组织的法律并没有试图在国内层面系统地规定国家与市场之间的适当关系，只是排除了一些非常极端的经济民族主义。同时，法律也没有通过一种不可逆转的向自由贸易的单向渐进方式强制要求更深层次的自由化，甚至非歧视义务也包含灵活性。总的来说，世贸组织的法律纪律试图保持各国按照他们认为合适的方式组织其国内经济和政治结构的能力。实质上，它们保护了国家出于它们认为重要的原因（包括经济、科学、道德或宗教原因）进行监管的权利，即使是以限制贸易的方式。它们不要求各国采用任何特定形式的政治结构才能成为世贸组织成员。它们允许各国从自由化承诺中倒退；使用临时补救的方法；并为发展中国家提供特殊和有区别的制度（从而承认成员国的经济多样性）。以前的学术研究通过“嵌入式自由主义”、“监管自主”或“政策空间”的概念部分地抓住了这些承诺。但我们认为，世贸组织对多元化的承诺比这些概念所能展现的更加彻底，因为世贸组织多元化的某些方面积极促进成员国之间和成员国内部经济和治理结构的多样性，并允许部分的去自由化和必要时其他形式的调整。关贸总协定和世贸组织的法律在程序上和实质上都致力于保护国内一级的多元化。尽管关贸总协定和世贸组织的法律秩序不能保证这种多元化，但事实证明，它具有明显的韧性。

在我们下面的论点中隐含着这样一种说法，即关贸总协定和世贸组织的这些多元主义特征在规范上是有价值的，有助于使世贸组织更加合法。它们非常适合这样一个世界，即：对国家和市场之间关系的认知存在着真正的意识形态分歧；也非常适合这样一个时代，即：新自由主义正在倒退，并且在国内或国际层面上对如何构建经济治理尚未达成共识。如果国家间在如何组织国家和市场关系方面存在根本分歧，世贸组织不应该对这种关系表明立场，除非禁止最极端的经济民族主义形式，并在政治共识认为某些类型的经济活动会对贸易伙伴造成损害时对国家进行惩处。

为了提出这些主张，我们首先从概念层面确定国际法的多元化挑战。其次，我们讨论了关贸总协定和世贸组织基于共识的规则制定方法。第三，我们概述了关贸总协定保护多元化的实质性法律章程。第四，我们展示了这些程序性和实质性的多元主义特征如何不能确保实践中的多元主义，并讨论了世贸组织的新自由主义转向。但是，第五，我们继续争辩说，这种新自由主义的转变被夸大了；即使在新的涵盖的协定试图强加国家和市场关系的特定愿景的高峰期，世贸组织的法律秩序中也存在着对多元化的承诺。最后，我们讨论了上诉机构对所涵盖协议的解读如何维护了世贸组织的多元化。

五、世贸组织的未来

有了我们对世贸组织法律及其历史的多元解释，我们现在可以回到对本组织的批评和关于其未来的问题上来。在这一部分中，我们提出两个主张。首先，多元主义阐明了一种立场，我们可以以此为基点回应长期以来对世贸组织的批评：这意味着新自由主义和华盛顿对本组织的批评最终是错误的，而对本组织西雅图式的进步期望可能需要缓和。其次，多元化为设想世贸组织的未来提供了可能，世贸组织将可能很适合国内和全球经济治理理论日益多样化的时代。

（一）回应新自由主义批判

新自由主义批判内化了贸易自由化的“自行车”理论，即向后踩踏板和通过静止保持任何平衡都是不可想象的，因而认为该体系在未来的生存将取决于缔结越来越多的自由化协议的能力。而我们在上一部分中对关贸总协定和世贸组织的多元主义法律架构的考察表明，自行车理论从来都不是关贸总协定或世贸组织法律体系的一部分。豁免的存在和重新平衡关税减让的可能性（关贸总协定第二十八条）、与包括国家安全在内的公共政策有关的各种例外情况、反倾销和反补贴税的允许性都清楚地表明，该体系允许一系列单方面和集体方式以应对向较少或更多的合格自由化方向进行再平衡的需要。同样，“认为世贸组织的法律应该挑战非市场经济，并要求国家在某种愿景的国家和市场关系的基础上进行国内转型”与世贸组织多元主义的建立理念不符。在世贸组织时代，许多其他就国内政策达成协议的尝试都失败了。然而，这些失败并不意味着世贸组织的终结。事实上，自行车理论的一个更根本的缺陷也许是，它没有办法应对当前的政治和经济形势，即；鉴于全球事件的发生，为了保持自由化的基本框架，可能不仅需要停滞不前，而且需要一定程度的倒退。

（二）回应华盛顿批判

如上所述，世贸组织对国内经济和政治结构的广泛多元化态度意味着它不太可能旨在根除国内政治经济的任何结构（除非是最教条的民族主义）。同样，认为世贸组织的法律应该对非市场经济进行处分，并要求国家基于对国家和市场关系的某种看法进行国内转型，也与对多元化的承诺不一致。委婉地说，世贸组织成员不太可能就此问题达成协议。世贸组织在国内促进政治经济多样化的做法是正确的。虽然美国通过瘫痪上诉机构使争端解决体系接近崩溃，但世贸组织成员却进行了反击。阻挠上诉机构并没有阻止他们将争议提交专家组，且上诉机构的消亡也不意味着世贸组织上诉审查的消亡。归根结底，上诉机构的消亡并不能扼杀它在世贸组织成员中创造的多元化文化和法治。上诉机构的争议表明，世贸组织成员中只有美国对这种文化深感不满。美国使用否决权阻止上诉机构发挥效用是一回事，但几乎全体会员国支持的法律文化不必萎缩。

（三）回应西雅图批判

我们对关贸总协定和世贸组织法律和历史的多元解读可能会给一些西雅图的批评者带来安慰，因为我们试图系统地表明，世贸组织与激进的新自由主义全球经济治理方法的联系被夸大了。我们还试图表明，世贸组织的法律秩序为多样化的国内政治经济结构留下了充足的空间，包括允许各国根据其他国际法规范（如人权法和国际劳动法）采取贸易限制行动。但是，我们在这里的观点是：世贸组织最适合于渐进式的立法收益，而不是直接达成重大协定。因此，世贸组织的社会和环境活动家批评者可能需要修改他们对未来重大协定和立法成果的期望。由于社会和经济制度的多样性在多元法律秩序中必须得到尊重，因此，为此目的部署世贸组织的宏伟项目与其法律不符。但世贸组织仍可被用作成员国在全球问题上进行合作的场所，在这里可以追求真正的全球利益。

（四）世贸组织未来的使命：更全面地拥抱多元化

这种实现多元化精神的愿景需要对世贸组织在支持国际贸易方面的作用进行一些思考。在此，我们提出五点建议：第一，支持包容性贸易（inclusive trade）；第二，能力和参与机制的建设；第三，接受政策分歧，以及世贸组织作为审议而非一定达成共识的论坛的潜力；第四，拒绝综合性、单一承诺式的协议；第五，对其他国际制度采取促进性办法。归根结底，世贸组织既不是解决全球经济问题的灵丹妙药，但也不是一个已经过了鼎盛时期的垂死机构。它对今天的国家仍然具有重要的意义，尽管可能比一些人希望的要有限。

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