乡村振兴，亟待农村土地房屋自由流转

这些年来，国家高度重视乡村振兴，每年都出台振兴乡村的文件。但令人遗憾的是，整体上乡村衰落的趋势并未改观，大多数农村没有产业，没有青壮年，没有文化，没有活力。农村发展之困，根源是农村不能提供足够的工作，不能留住人。年轻人为了谋生离开，留下的老人越来越少，则凋敝是必然的。根据农业农村部抽样调查数据，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%[i]。有学者估计，实际情况可能远高于这个数据。

配图：山东某农村

配图：衰落村庄

笔者认为，要振兴乡村，必须有大的改革举措，不然难以破局。无论是靠地方干部的实干，城市的对口帮扶，还是靠有志青年的上山下乡，均非治本之策。若能够进行法律变革，允许农村宅基地和房屋自由流转，可以从根本上改变乡村的面貌。

一．农村房屋不能流转的弊端

首先，农村难以增加外来人口。

依照目前的土地管理法，农村土地集体所有，一户只能申请一处宅基地，宅基地不能买卖、不能出租、不能抵押，如果永久不再使用收归村集体。因为农村房屋不能流转，一旦房主一家不用了，房屋就闲置了。而且收归村集体是无偿的，所以即便房主不再居住了，也不会放弃。而即便村外的人想住在村子里，但由于不能买房屋，也就不能做长远打算。

其次，农村房屋不能真正成为财富。

不能流通的物品没有市场价值。农村宅基地和房屋不能买卖，不能抵押，只能使用，故价值很低。城市的房屋可以买卖、可以抵押、可以出租，则产权人可以把房屋换成货币，可以融资，城市房屋成为城市居民最重要的财富。但是农村房屋都不行，意味着事实上农民没有真正拥有房屋，拥有的只是有生之年的居住权而已。农民如果做生意没有本钱或者供孩子上大学缺钱，本可以抵押房屋用于借款，或者卖掉房子筹资，但目前这个途径就不行。

二．古代美丽农村及英国美丽农村的启发

从现在很多地方留下的古村古镇来看，很多房子都建得坚固耐用美观。在旧社会，来自乡村的官员有的告老还乡，在农村修建宅院，甚至建设精美的园林，捐款修路修桥。退休官员和富人成为乡绅，给农村的繁荣带来了很大的促进作用。

照片：婺源

照片：平遥古城

英国的乡村非常美丽，2-3层的小别墅非常普遍，别墅造型各异，别墅前后往往有一个小花园，一看就是主人精心布置的。在乡间还有很大很美的别墅，据说是非常富有的人居住。且这些别墅动辄百年以上历史。

照片：英国乡村1

照片：英国乡村2

中国旧社会的乡村和英国的乡村在产权上有一个共同点，就是土地产权私有。有恒产者有恒心，主人愿意精心建造房屋，房主去世了可以传给子孙，也可以卖掉。房屋如果很容易失去，人们不会做长远打算，不会用心建设房屋。例如2020年，山东一些地方推行合村并居，把农民的住房拆掉，另外建安置房，引起村民的强烈抵制，后因为引起社会广泛关注而停止。如果农民世代居住的房屋因为上级一声令下而被收走，农民怎能做长远打算？这次行动也进一步说明，农村的土地虽然法律规定集体所有，但在实践中并没有保障。如果真是村集体所有，那应该是村集体说了算，但这次运动已经清清楚楚地表明，村集体说了不算，还是上级说了算。

三、城市房产自由流转的启示

城市的房地产之所以大发展，是因为城市的房屋可以买卖、可以抵押、可以出租。虽然城市的房屋产权也受到土地使用权年限的限制（根据土地用途最高出让年限40-70年不等），但房屋产权和私有房屋的权利接近，产权人就有了一大笔财富。自1990年城镇土地使用权允许转让以来，经过30多年的运行，城市房屋的流转已经非常成熟，农村的房屋完全可以参照城市的房地产流转规则，只有这样农民才能真正拥有土地和房屋这一大财富。笔者并非说农村房屋改为私有，不需改变公有制的原则，只要按照城镇土地的流转规则执行就行。

四、农村房屋自由流转的利好

只有允许农村房屋自由流转，保护产权人的权利，农村土地房屋闲置的问题才能得到根本解决。自然条件优越的乡村才会吸引很多新居民，比如希望回乡养老的人，喜欢乡村生活的城里人，想发展乡村旅游文化的投资商，他们可以来建新式民居，带来资金、新的想法，可以重建乡村。乡村的角色将发生改变，乡村繁荣不仅仅靠乡村产业推动，将成为居住养老休闲之处，乡村建设过程中及建成后都会提供工作机会，都会给乡民带来收入。这些外来人会给农村带来新的思想、文化，农村将不再是落后的代名词，不再是与社会脱节的，将会有新的血液流入。

此外，农村的宅基地和房屋可以自由买卖，也给在城市工作的人提供了另一种选择，他们可以在城市周边的农村购买房屋，或者购买宅基地自建房屋，这样没有能力在城市购房的人可以在农村居住。城里人和乡下人不再是泾渭分明，可以毗邻而居。而且，城镇土地和农村宅基地形成统一的土地大市场，可以使得城镇房屋的价格趋向合理化。

五、关于农村宅基地和房屋的集中之忧

有人也许会质疑，认为农村土地房屋的自由买卖会导致土地的兼并，有钱人会买下很多宅基地和房屋，导致穷人会流离失所。我认为虽然会出现土地和房屋的相对集中的现象，但不会导致穷人流离失所。理由是：

1.农村房屋的所有者在处置住房时必然是慎重的，不会不考虑后果。一般来说，房主已经在他处有了住处，才会考虑卖掉房子，最常见的是农民去了城镇，乡下房屋可以卖掉，拿到一大笔款。况且一旦农村的房屋可以流通，则房屋的所有者就不仅仅是农民了，可能是不同职业的群体，也未必是农民。

2.即便有人因为巨大开支需要卖掉房屋，比如重病或子女教育，至少也多了筹集资金的来源。一种是筹款没有资金来源，一种是可以卖掉房屋解决，哪个对农民更有利呢？而且暂时失去房屋也不是了不得的事情，可以租房居住。一旦将来家庭经济状况改观，可以再去购房，暂时失去房屋并不是十分可怕的事。按照目前的法律，不管村民遇到什么样的事情，都不能卖掉房屋。问题是保有房屋的居住权任何情况下都是最高利益吗？显然不是。

3.如果担心房屋过于集中，可以出台限购政策。这方面政府已经有很多成熟的经验了。

综上，笔者以为，如国家能允许农村土地房屋像城镇土地房屋一样自由流转，城乡建设土地市场打破隔离的状态，则乡村振兴就有了强大的内在动力，乡村的面貌会焕然一新。

作者：李新立律师，执业超过15年，关心三农问题，电邮：David.li@sgla.com，感谢投稿。

[i]宅基地闲置率超18％，怎么改？学者：允许村民有偿退出，也要给退路，来自：https://new.qq.com/rain/a/20230314A0646C00