海外光伏市场再掀波澜：欧盟密集出台政策，美国双面组件关税落地在即

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近年来，在我国新能源高速发展、占据全球产业链供应链关键位置之际，欧美等主流市场实施了一系列针对性的贸易限制措施，并大力推行支持本土新能源制造业发展的政策，全球由此形成了一场新能源供应链拉锯战。

本周，在新能源领域备受关注的光伏产业又有大事发生，从欧盟密集出台的政策，到美国据传大概率将落地的关税措施，令局势愈发紧张。

欧盟频繁推出光伏上下游支持政策

“太阳能光伏在过去两年取得了惊人的发展，显示着这项技术已成为了能源转型的核心，也说明它是我们加速推进能源系统电气化的可靠手段。但是，欧盟光伏制造业的现状却给这一光明前景蒙上了阴影。”这是欧盟委员会能源专员卡德瑞·西姆森（Kadri Simson）在《欧洲太阳能宪章》（EU Solar Charter）签署仪式讲话上的开场白。讲话中体现出的对光伏发电未来的巨大期待与欧盟光伏制造业目前的困境，正是欧盟光伏发展陷入“两难境地”的缩影，也是欧盟近期密集出台政策或签署相关协议的主要背景。

4月15日，包括德国、法国、荷兰、西班牙等国在内的23个欧盟成员国能源部长以及来自欧洲太阳能行业的约100名代表在布鲁塞尔签署了《欧州太阳能宪章》（以下简称《宪章》）。虽然《宪章》中的主要内容被定位为非强制性的自愿行动，但正如其正文所强调的，相关规定不仅是“欧盟委员会、成员国和太阳能光伏行业代表应立即采取的行动”，而且特别是在“批发、分销和制造零件等领域”，应通过这些行动确保各方“完全遵守欧盟竞争法律和国家援助规则（state aid rules）”。此外，《宪章》中不少规定还与欧盟《外国补贴条例》《净零工业法案》（NZIA）等相关联，欧盟委员会按要求也将会定期审查履行已通过的承诺，种种因素或许都会让这一自愿协议具备更强的影响力。

具体来看《宪章》内容，正如欧洲光伏行业协会（SPE）所定义的，主要是欧盟、各国政府和行业支持欧洲太阳能光伏制造业的一系列承诺。在欧盟国家和行业方面，主要内容包括“促进欧洲高质量、可持续太阳能光伏产品的弹性供应”“为太阳能供应链的新投资提供支持”等六项承诺，其中“非价格标准”“弹性”“可持续性”“负责任的商业行为”“创新商业模式”成为多次出现的关键词。再结合《宪章》中“确保《外国补贴条例》相关规定得到全面落实”的要求，和《外国补贴条例》等实际执行后对我国光伏等新能源企业开展的数次反补贴调查（欧盟针对我国光伏展开反补贴调查，事涉隆基绿能、上海电气），不难看出欧盟在招标、公共采购、投融资等规则制定上，力图通过限制外部企业、产品准入资格等方式，打出体系化的本土支持举措“组合拳”。

而在有关欧盟委员会自身行动方面，《宪章》制定了“通过各类基金支持欧洲光伏本土制造”“与欧洲投资银行合作，加强对太阳能制造价值链投资的支持”等十项行动规划，其中也涉及“支持成员国将透明、非歧视和客观的非价格标准纳入可再生能源拍卖、公共采购以及其他促进太阳能光伏发展的创新举措中”“评估行业或其他独立来源提出的所有涉嫌不公平行为的证据”等内容。

总的来说，《宪章》的主文本内容更加关注如何支持本土企业的发展，并未直接涉及对我国企业、产品实施更严格贸易限制措施的问题，在我国与欧美在新能源制造业领域分歧愈发凸显的当下，《宪章》也被视为相对“温和”。但正如上文所列举的一系列内容，其中包含的对我国企业、产品的愈发严格且更系统化、更精准的限制措施，仍不可小觑。实际上，就在欧盟委员会的相关新闻稿中，仍花了不少笔墨在“欧盟进口的光伏电池97%来自中国”“欧洲光伏组件高度依赖从中国进口的产品，这给价值链弹性带来了风险”等问题上，一向主张加强对中国产品进行限制的欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton），也在此前就表示过对《宪章》的支持，并认为欧盟需要更加关注市场扭曲，特别是由中国造成的市场扭曲的贸易政策。专注于欧盟政策的媒体Euractiv还曾在报道中分析称，《宪章》中“评估行业或其他独立来源提出的所有涉嫌不公平行为的证据”等相关内容会尤其受到宣布了数次对中国新能源企业进行调查的布雷顿的支持。

欧盟近期还通过或实施了多项涉及光伏的政策，其中较有代表性的包括4月12日欧盟理事会正式通过的修订后的《建筑能源绩效指令》（EPBD），根据这项政策，2030年起，所有欧盟成员国范围内的新建住宅建筑均要采用屋顶太阳能供电。此外，在今年3月份欧盟理事会批准的修改后的《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD），也与光伏产业有关，这一法案被视为欧盟ESG、供应链领域的审计新规，其中涉及对“企业、相关子公司活动及其价值链中的业务伙伴开展活动所产生的负面人权影响和环境影响承担责任的义务”的审计。钛媒体APP此前曾在文章中详细解读过欧美在以光伏、风电、电动汽车为代表的新能源领域的“绿色门槛”和“蓝色壁垒”（欧美“双反”风波再起、手段升级，新能源制造或陷入拉锯战），CSDDD也可被视为强化欧盟相关供应链审查、贸易限制措施的举措之一。根据流程规定，欧洲议会将于4月24日对 CSDDD 进行全会表决，如能获得通过，该法案预计将在2026年进入实施阶段。

美国拟撤销为期两年的光伏双面组件关税豁免

欧盟政策、态度的“温和”，或许也是相对美国而言。

近期，美国方面数次提及我国包括新能源产业在内的产能过剩问题，在讨论与实践中，遏制中国产品与支持本土制造也愈发成为了结伴出现的“搭档”。

就在北京时间4月18日凌晨，路透社发布独家报道称，据熟悉白宫计划的两个消息源表示，预计拜登政府将批准韩国光伏企业Qcells（韩华）的申请，撤销为期两年的对中国等国在光伏双面组件领域的进口关税豁免，这一消息爆出后，美股光伏板块应声上涨，其中龙头股First Solar股价收涨近3%，达到178.01美元/股。

根据上述报道，韩华于2月23日向美国贸易代表提交了一份正式请愿书，其中提及了双面组件（bifacial panels）已占进口组件98%份额的现状，和进口激增将阻碍美国本土制造业发展的判断，并提出了上述取消贸易豁免的申请。此外，First Solar、Heliene等七家光伏厂商签署了支持信以声援韩华的主张。据悉，相关厂商在美国光伏制造领域的投资总额达到数十亿美元，而韩华目前已在美国佐治亚州建设了两个光伏制造基地，是美国最大的光伏制造商之一，还曾承诺投资25亿美元继续布局美国产线。

美国自2011年对我国光伏进行“双反”调查开始，反倾销、反补贴乃至反规避方面的贸易限制措施一直未曾间断。但在特朗普政府自2018年1月起对光伏电池、组件征收201关税起，彼时在装机中占比尚小的双面组件就被排除在外，此后相关豁免得到了数次延长，路透社报道所提及的最近一次豁免源自拜登在2022年公布的关税政策，到今年正好两年。相关报道援引消息人士称，目前白宫方面尚未确定恢复关税的时间表。

此外，值得注意的是，同样在2022年实施2年豁免，今年即将到期的还有美国对东南亚四国的反规避关税。2022年3月，有企业投诉称东南亚出口至美国的光伏组件大多来自中国制造商，采用中国的原材料，是中企规避美国“双反”的生产转移行为，美国商务部接到投诉后对从马来西亚、泰国、越南和柬埔寨进口的光伏产品开展了反规避调查，但由于美国光伏装机严重依赖东南亚产品，这一调查在行业内产生了较大负面影响，导致美国光伏市场出现供应紧张问题，当年6月，拜登政府宣布对从东南亚四国进口的光伏组件给予24个月的关税豁免。而到了今年6月，这一豁免正式到期，不少观点认为这一关税会实质性落地，而我国企业在东南亚的产能也将受到一定冲击。

不过，也应该看到，美国在持续加码进口贸易限制措施之际，其本土制造业发展速度却仍有较大不确定性。截至2023年底，美国本土光伏组件产能升至13GW左右的水平，虽创下年增速60%的记录，但仍难满足本土装机需求。虽然计入在建产能、已宣布产能和拟扩张产能，美国本土光伏组件有望在2026年增至120GW左右，但根据Wood Mackenzie的预测，考虑到供应链、投融资、产业工人储备、市场风险等一系列因素，届时可能只有48%的产能能够真正落地。尤其是在尚处于产能爬坡期的现在，通过严苛的限制措施阻断进口渠道，很有可能会对美国光伏产业整体发展形成负面影响。与担忧外部产品挤压自身市场空间的制造企业不同，美国不少电站开发商、投资商就一直呼吁减少贸易壁垒，通过价格优势更大的亚洲产品降低光伏发电成本，美国太阳能产业协会（SEIA）也持较为中立的态度，主张增加免税进口的光伏电池数量（美国本土目前几乎没有光伏电池产能），以帮助本土制造企业生产光伏组件。不过，至少就目前来看，加码贸易限制的主张仍得到了更多关注，今年在选举重要战场佐治亚州，就有两名民主党人领导的两党参议院小组要求拜登政府加征光伏关税，避免出现市场上供过于求的问题（其中涉及所谓我国过剩产能冲击市场等），美国财长耶伦和贸易代表戴琪近期也曾谈及实施贸易补救措施以应对中国新能源产品的威胁。

实际上，看看近期外媒涉及中国话题的新闻列表，就能感受到贸易领域的“风声鹤唳”：美国发起针对中国海事、物流、造船业的301调查、拜登呼吁对中国钢铁征收更高关税、美国贸易代表呼吁采取行动保电动汽车行业免收中国影响、法国财长称欧洲必须与中国竞争以捍卫工业利益……而在光伏领域，印度、澳大利亚等主流市场近期也纷纷推行着自己的能源领域或制造业补贴法案，看起来，这场全球范围内的新能源制造竞赛正变得愈发白热化。（本文首发于钛媒体APP，作者｜胡珈萌，编辑｜刘洋雪）

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