【荐读】日本电力市场体系建设研究

回顾日本电力市场体系建设的历程可以发现，实际运行中的电力市场体系是典型的“人造市场”，政府在价格形成机制、市场主体参与机制和交易产品供需机制等各项制度设计中起着决定性的作用，市场运行效率的高低与制度设计的优劣有着直接的关系。

本文摘自 《日本学刊》2023年第6期发表的《日本电力市场体系建设研究》（全文约2.9万字）。

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2021年日本电力辅助服务市场开始运行，标志着日本政府提出的电力市场体系建设目标基本完成。此后针对市场运行中出现的各种问题，日本政府出台了相应的政策以进一步完善电力市场。回顾日本电力市场体系建设的历程可以发现，实际运行中的电力市场体系是典型的“人造市场”，政府在价格形成机制、市场主体参与机制和交易产品供需机制等各项制度设计中起着决定性的作用，市场运行效率的高低与制度设计的优劣有着直接的关系。日本的经验和教训在一定程度上对中国有效防止在位电力企业市场势力的滥用及延伸、推进多层次统一电力市场体系建设、协调常规机组与新能源机组之间的利益冲突、促进有效市场与有为政府相结合等方面具有借鉴意义。

（一）日本电力市场体系的构成与发展过程

日本电力市场体系的建设过程可以分为两个阶段。第一阶段始于2000年放开电力零售市场，终于2005年开市运行电力批发市场。这两个市场是日本在发电和售电领域导入竞争机制的结果和辅助措施，在逻辑上表现为先有电力体制改革、后有作为配套机制的电力市场。第二阶段始于2018年环境价值市场的设立，终于2021年电力辅助服务市场的开市运行。这个阶段设立的各个电力市场是日本在福岛核泄漏事故发生后推进电力体制改革的载体，体现了日本政府试图通过完善电力市场体系建设深化电力体制改革的政策意图。

日本电力市场体系建设具有以下特点：第一，指导思想相对明确。作为深化电力体制改革的智囊机构，日本综合资源能源调查会基本政策分科会在经过两年的研究后，于2017年向日本政府提出了通过市场机制促进电力行业竞争、保证供电可靠性和促进电力行业低碳转型的电力市场体系建设思路，提交了指导日本电力市场体系建设的纲领性文件，即《落实电力体制改革政策小委员会中间报告》。第二，电力市场体系框架相对完整。日本政府规划的电力市场体系包括全国性容量市场、全国性辅助服务市场、间接输电权市场、绿电环境价值市场以及基荷市场。之后，日本电力与燃气基本政策小委员会制度设计分会在2018年至2023年7月之间，先后13次提出关于设立和完善电力市场体系的具体建议，以指导日本电力市场体系的建设进程。第三，先易后难、逐步推进的原则相对合理。这一特点在辅助服务市场的建设上表现得比较突出。

（二）日本电力市场体系建设的启示

日本在2017年提出通过市场机制促进竞争、实现可靠供电和低碳转型的指导思想后，电力市场体系建设的顶层设计和实施路径逐步清晰，这反映了日本政府试图让市场在更大范围内发挥资源配置的决定性作用的改革理念。与此同时，在日本电力市场体系建设过程中，也出现了与日本电力产业结构有关的问题和政府在制度设计方面的失误。电力市场是电力商品的使用价值通过市场机制实现价值交换的制度安排。电力商品生产与消费的实时等量性、电力系统的整体协调性以及新能源（比如风力、太阳能）发电的随机性、波动性和间歇性却极大地增加了有效运行电力市场的难度。2022年1月18日中国公布的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》明确提出，要合理借鉴国际成熟电力市场建设经验，发挥国内市场优势，科学合理设计中国电力市场运行模式和发展路径。中国借鉴日本电力市场体系建设得失，或可有以下思考。

1.严格防范头部电力企业市场势力的滥用及延伸

日本具有市场势力的电力企业主要是指十家在位电力企业及其关联公司，这些企业在装机容量、发电量以及售电量中都分别占有绝对优势，具备单独或者共同操纵市场价格的潜在能力。因此，在缺乏有效外部监管（主要是反垄断）的情况下，这些在位电力企业可以通过滥用市场势力的行为获得垄断利益。由于这些企业同时兼营发电业务和零售业务，而且可以通过场外交易和场内交易批发售电，这实际上为企业实施差别定价（包括集团内部差别定价和场内场外差别定价）提供了可能性，结果是新设电力企业的购电成本可能会高于在位电力企业零售部门的购电成本，从而无法在电力零售市场上展开公平竞争。

2.积极推进全国统一电力市场体系的建设

2021年1月发生的日本现货市场运行失调事件没有发展至停电危机，避免了社会福利的更大损失。究其原因，与负责全国电力调度的日本电力广域运营推进机构利用电力市场和法定授权在全国范围内积极调剂余缺是分不开的。在2020年12月15日至2021年1月16日，日本电力广域运营推进机构依照《电气事业法》的授权，先后218次动用跨区送电指令，在全国范围内调剂电力余缺，从而避免了停电事故的发生。近年来，由于新能源大规模并网，中国电力系统调峰能力不足的问题在三北地区逐渐凸显。更为严峻的是，随着“双碳”目标指引下新能源的进一步发展，系统调峰容量、备用容量乃至“爬坡”容量等灵活性电力资源和转动惯量不足的问题将更加普遍、突出。尽管省间联络的互济互补能够有效促进新能源消纳、提供调峰调频的支撑，也能实现电力资源在大范围内的优化配置，但各省出于局部利益的考虑，纷纷出台了适应本省现状的市场规则，如何破除省间“壁垒”，实现区域统一乃至全国统一的电力大市场仍具挑战。

3.主动协调常规机组与新能源机组之间的利益冲突

新能源的发展带来了电力市场主体利益格局的深度调整，主要依赖发电量获取收益的煤电、气电等常规机组的运营难以为继。为了保护常规机组投资的积极性，需要增加常规机组获取收益的制度安排，这种新的制度安排主要有稀缺电价机制、容量补贴机制和容量市场机制。随着现货市场试点工作的不断深入，中国现货市场的成交价格也在逐渐向系统边际发电成本回归，常规化石燃料机组收益也在大幅下降，边际机组固定投资成本已经无法回收。现货出清价格与边际机组变动成本基本相当，因此前期投资成本部分已经难以回收，这会导致火电机组的投资收益大幅下降，随之而来的是未来投资意愿将持续降低。山东是中国首创容量成本补偿机制的地区，2020年6月已经开始实施容量补偿电价，并于2022年9月开始对可调节负荷试行基于峰荷责任法的容量补偿电价收取方式；广东省也已经提出了试行容量补偿机制的征求意见稿。容量补偿电价的优点是简单易行，而且政府可以利用电价形成机制同时实现其他政策目标，比如通过实施分时容量补偿电价达到削峰填谷的目的。但另一方面，容量补偿机制毕竟是基于行政定价形成补偿标准，虽然可以避免类似日本首次容量市场居高成交事件的弊端，但是可能存在补偿标准合理性难以界定的问题。在实施容量成本补偿机制的阶段，为了做到补偿标准的合理化、科学化与精准化，中国可以借鉴日本《容量市场招投标指南》的做法，利用发电企业容量补偿申报信息合理确定补偿标准。

4.科学设计有效市场与有为政府的更好结合

明确市场调节在资源配置中起决定性作用的改革方向，并不意味着实践中不会遭遇阻力。阻力主要来自行业或区域垄断利益集团的干扰，以及具有“路径依赖”特点的制度惯性。日本电力体制改革自2005年以后没有实质性进展，直到2011年东京电力公司交叉补贴、虚假做账等一系列严重违法行为暴露后，改革派得到了舆论的支持，日本才得以重启电力体制改革。中国具有显著的制度优势，在实践中需要凝聚共识，将制度优势更好地转化为国家治理效能。日本等发达国家的经验教训表明，实际运行中的电力市场体系是典型的“人造市场”，政府在价格形成机制、市场主体参与机制和交易标的物供需机制等各项制度设计中起着决定性的作用，因此市场运行效率的高低与制度设计的优劣有着直接的关系。回顾发达国家电力市场化体系发展历程可以发现，没有放诸四海而皆准的标准化解决方案，但是我们可以将市场机制设计的普遍理论、其他国家的实践与经验教训和中国的实际情况有机结合，遵从有效市场和有为政府相结合的基本原则，做到在电力市场的顶层设计阶段，精准平衡理论框架、国外经验和中国的实际情况，举旗定向；在实践探索阶段，全力贯彻既定方案并及时纠偏，披荆斩棘。 ■

文章来源于《日本学刊》

责任编辑：王毅博