谋划新一轮财税体制改革，重塑地方政府隐性债务风险治理架构｜宏观经济

文/中国财政科学研究院投融资研究所副所长陈新平，中国财政科学研究院硕士研究生余自雯

财政是国家治理的基础和重要支柱。本文以“谋划新一轮财税体制改革”为背景，在分析地方政府隐性债务风险产生的根源及其末端治理模式存在的局限性后，提出了以“技术化债”“制度化债”“发展化债”作为治债“三驾马车”，并借此提出重塑地方政府隐性债务治理架构的建议。

谋划新一轮财税体制改革

在推进国家治理体系和治理能力现代化，以高质量发展全面推进中国式现代化的背景下，继续深化财税体制改革势在必行。为此，2023年12月，中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”。新一轮财税体制改革的重点不仅在于要进一步调动地方政府在推动高质量发展中的积极性，还在于要健全现代预算制度，建立化债长效机制，提升财政治理效能，始终守住不发生系统性风险的底线。

如果说20世纪90年代初期的财税体制改革侧重于经济“量”的快速增长和效率的普遍提高，那么，新一轮财税体制改革应侧重于经济“质”的有效提升与公平在更大范围内的实现。目前我国面临着有效需求不足、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多等问题，成为制约加快中国式现代化建设步伐的因素。

在新一轮财税体制改革的过程中，应以统筹高质量发展和高水平安全，切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期为目标，为推进中国式现代化注入强大动力。因此，有效化解地方政府债务风险，确保财政可持续性成为谋划新一轮财税体制改革的新课题。

在2023年10月召开的中央金融工作会议以及2023年11月中央金融委员会召开的会议上，分别提出了“建立防范化解地方政府债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”和“在持续加大存量风险化解力度的同时，强化源头管控，深化相关领域改革，完善风险防范、预警和处置机制”等要求。无论是建立化解债务风险长效机制，还是强化风险源头管控，都是消除“边化债，边新增”现象的必要手段，是对当前地方政府隐性债务末端治理模式的升级，将高质量发展嵌入治债管理过程是对“举债换发展”固有思维的革新，是统筹发展与安全的客观要求。

地方政府隐性债务风险溯源：“失控”的表外投资

2015年新《预算法》实施后，我国构建了地方政府举债及监管的基本制度框架，出台了一系列防范化解地方政府债务风险的政策措施。经历多轮债务清理整顿后，有效控制了地方政府债务规模，降低了地方政府债务风险，守住了不发生系统性风险的底线。但地方政府“借道”平台公司违规举债投资、“边化债，边新增”等问题依然存在，导致隐性债务问题在“治”与“乱”之间不断反复。其中的一个重要原因是：引发地方政府隐性债务风险的源头性问题——“失控”的表外投资行为——没有受到应有的重视。

地方政府投资可分为表内投资与表外投资两类，其中，表内投资是指地方政府使用财政性资金从事固定资产投资建设的活动；表外投资是指地方政府利用与平台公司（或国企）之间的“血缘”关系，通过行政命令，使后者替其从事固定资产投资建设的活动。一般地，在财力紧张、法定举债空间受限的情况下，地方政府会“借道”平台公司从事表外投资活动。由于表外投资不受预算约束，举借的相应债务也不反映在政府资产负债表上，地方政府由此获得了极大的投资自由裁量空间。

长期以来形成的表外投资偏好使地方政府难以改变对发展靠项目、项目靠融资、融资靠平台的投资路径的依赖。同时也正因如此，地方政府的表外投资行为一直处于“失控”的状态。另外，由于地方政府的表外投资与平台公司的自主投资是混淆在一起的，是一个不易观察的变量，因此，某项投资是否属于地方政府的表外投资，不易直接判断，而需要采取间接的方法进行分析，这种间接方法即项目穿透法。

项目穿透法是根据实质重于形式的原则，通过向上穿透，追踪项目决策主体；向下穿透，分析项目资产用途的“双穿透”手段，确定平台公司项目真实投资人的过程。经过“双穿透”，如果项目同时满足以下两个条件，则其真正的投资人可认定为地方政府：在项目决策上，立项来自政府授意，而非平台公司的自主性选择；在资产用途上，只能或主要用于提供公益性服务，自身不产生现金流收入，需要政府的明补或暗补。同时，满足上述两个条件的投资，也就属于地方政府的表外投资。在地方政府投融资活动中，投资是因，融资是果。地方政府融资需求是因其投资行为而产生。因此，没有地方政府“失控”的表外投资活动，就没有其“肆意”的违规举债行为及不断累积的隐性债务风险。

地方政府隐性债务风险治理模式及其局限性

地方政府隐性债务风险治理模式

2018年8月，中共中央、国务院印发了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），对地方政府隐性债务风险的防范化解进行了全面、统一的部署，全面拉开了防范化解地方政府隐性债务风险的序幕。五年来，全国各地积极推进存量隐性债务风险化解工作，取得了显著的效果。根据来自权威部门的信息，目前地方政府存量隐性债务已经化解了三分之一以上，隐性债务风险稳步缓释，总体可控。

我国地方政府隐性债务风险化解通常采取的是一种就债论债的末端治理模式，即从规范地方政府融资行为的视角出发，或针对地方政府存量隐性债务，通过置换、展期、降息等方式重构债权债务关系，以求避免债务违约或防止发生系统性债务风险目的的化债方式。这里的“末端”是相对于地方政府隐性债务形成的直接根源而言的，绝大部分隐性债务是地方政府表外投资行为的结果，而违法违规融资行为又多因地方政府的表外投资活动而产生。

因此，在不考虑地方主政官员的任期业绩考核、职务晋升等非经济动机外，表外投资就成为地方政府隐性债务产生的直接根源，即隐性债务治理中的“前端”性或“源头”性问题主要就是地方政府的表外投资行为。在末端治理模式下，隐性债务风险的化解通常涉及三个主要的当事方：债务人（地方政府或其平台公司）、债权人（银行或其他金融机构），以及第三方。根据不同的化债情形，可能需要相关当事方共同参与债权债务关系的重构以及债务风险责任的再次划分等协商过程。目前的化债形式大多都不涉及债权债务关系的解除，只是延长了债务期限或变更了债权人主体，目的在于通过“时间换空间”的方式，将债务人的偿债压力后移。

地方政府隐性债务风险治理模式的局限性

治债措施滞后于地方政府融资模式创新步伐

尽管地方政府融资的“前门”早已开启，但其“后门、偏门”始终没能完全被堵上。随着地方政府融资监管制度趋严，当既有的违规融资模式被禁止后，新模式又随即涌现出来，如早期的带资承包模式（BT）被叫停后，政府授权经营（ABO）、融资+工程总承包（F+EPC）、以交通为导向的开发模式（T0D）等模式又广泛流行开来。

在末端治理模式下，地方政府隐性债务风险的处置主要从债务（融资）端发力，希望通过约束资金供求双方的行为，控制融资“闸门”，进而达到化解隐性债务风险的目的。在逻辑上，地方政府违规融资行为多数情况下是其不顾自身财政承受能力实施项目投资而产生的。地方政府隐性债务的产生与地方政府不受约束的投资行为直接相关，但在治理地方政府债务风险的过程中，如何采取有效措施阻止地方政府超财力、超边界的投资行为并没有受到应有的关注......

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文章来源丨《清华金融评论》2024年4月刊总第125期

本文编辑丨王茅

责编丨丁开艳、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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