李光旭：困局与破局——诉内“衍生案件”治理之路径构建

作者简介

李光旭，四川省成都市中级人民法院党组副书记、副院长，一级高级法官

摘要

近年来，随着社会经济高速发展，进入人民法院的诉讼案件呈急速增长态势，最高人民法院“五五改革纲要”明确将诉源治理列为今后法院改革的重要任务，推动从源头减少诉讼增量。2021年，全国法院收案数为31539810件，十年增长超过1.5倍，且二审、再审、执行、信访等“衍生案件”数量居高不下。从司法实践来看，各地法院对外部“诉源治理”探索得多，对诉内“衍生案件”治理重视不够，即使有一些好的做法，也相对零散，没有形成高效协同的治理体系，成效不明显。本文从最高人民法院近十年来司法统计公报数据入手，检视案件增长的现状，“衍生案件”居高不下带来的困局，剖析产生的原因，以中国传统“和合文化”的无讼价值追求为导向，以努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义为目标，从规则、制度、程序、综合配套四个维度破局，试图探索构建多层次、多维度、多元化“衍生案件”治理体系。笔者期望通过以下论证，引起各地各级法院对诉内“衍生案件”治理的重视，激活内生动力，促进诉讼效能提升，推动人民法院工作高质量发展，使人民群众的司法获得感进一步增强。

关键词

诉源治理　诉内“衍生案件”　治理体系　审判执行监督管理

2021年4月，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，将诉内“衍生案件”治理纳入意见之中，提出“要减少衍生诉讼案件发生，牢固树立‘一个纠纷一个案件’理念，加大矛盾纠纷一次性化解力度，尽最大可能促进案结事了，减少上诉、申诉案件发生。激发‘立审执监访’各个流程的纠纷调处化解作用，降低非理性上诉和信访风险，形成诉内治理工作闭环。”诉内“衍生案件”治理属于诉源治理的一个重要内容。在纠纷化解领域，需要诉内与诉外双重机制并举。就诉内机制而言，则是从诉讼解纷的层次，构建一个梯度性的案源治理机制，优质高效化解已经形成诉讼的纠纷，有效减少二审、执行、涉诉信访等诉内“衍生案件”。由此可见，诉内“衍生案件”是指纠纷进入法院后，没有一次性解决，从而形成的包括刑事、民事、行政在内的二审、再审审查、再审，以及执行、涉诉信访等案件。这些案件大量滞留，既增加诉累，又耗费大量司法资源，使当事人和法院都陷入困局。

一、检视：以近十年来全国法院案件情况为分析样本

（一）案件数量持续大幅增长

近年来，随着经济的高速发展，人民群众维权意识的提高，案件量持续快速增长。司法权力运行体制机制中一些不顺畅的因素和结构性矛盾，也是案件增速未能有效控制的重要原因。2012年，全国法院收案12517635件，2021年，收案量达到31539810件，十年增长超过1.5倍。而随着员额制改革的全面落实，全国具有办案资格人员实际减少近40%，如何以有限的办案力量应对日益增长的案件，维持审判执行工作的良性运行，成为人民法院面临的一道严峻课题。

（二）诉内“衍生案件”数量居高不下

从近十年案件数据看，全国法院诉内“衍生案件”数量居高不下，长期高位运行。其中二审、再审、再审审查、执行案件收案数，约占当年总收案数的35%以上。2020年，上述四类案件收案数占比更是高达41.45%。“衍生案件”中的执行收案数量较多，约占当年总收案数的1/3，其中首次执行案件占执行收案数的70%左右，生效裁判自动履行率不高，执行“衍生案件”同样大量存在。

（三）上诉、再审得到支持的比例不高

从近十年案件数据看，全国二审案件虽然较多，上诉比例高，但二审多数维持了一审的判决，部分案件在二审中撤诉或调解，改判、发回重审的比例仅占二审结案数的15%左右。启动再审程序的案件少，多数得以维持，再审被改判、发回重审的比例，仅约为再审结案数的40%。

（四）诉内“衍生案件”主要集中于民事类

从近三年最高人民法院司法统计公报公布的数据情况看，在此主要选取了二审、再审、再审审查、首次执行案件的数据进行统计，民事“衍生案件”占比最高，约为88%，刑事“衍生案件”次之，约为9%，行政“衍生案件”最少，约为3%，诉内“衍生案件”主要集中于民事类。

（五）刑事“案件-纠纷比”增长最快

为了考察纠纷衍生出的案件数，将纠纷数（一审案件数）作为分母，纠纷数与“衍生案件”数之和作为分子，案件与纠纷的比值1∶1为最佳状态，如果该比值越高，说明纠纷经历的诉讼程序越多，程序存在空转的可能性越大。行政“案件-纠纷比”较高，近三年均超1.8∶1，2021年已超过1.92∶1，刑事“案件-纠纷比”增长速度最快，近三年从1.48∶1上升至1.94∶1，民事约为1.5∶1。

二、困境：诉内“衍生案件”大量滞留引发的深层次问题

（一）“人案矛盾”加剧

近十年来，全国法院案件量持续高速增长，员额制改革后，法官人数减少近40%，“人案矛盾”加剧。虽然各地法院通过审判辅助事务剥离、增加聘用人员、外包人员、与高校联合培养实习生等方式，使“人案矛盾”有所缓解，但没有从根本上解决问题。2021年，全国部分基层法院法官人均结案数已经超过600件，四川天府新区（自贸区）法院人均结案数达到807.08件，深圳中院、广州中院、成都中院新收案件数突破6万件。据前述统计，新收案件中诉内“衍生案件”占比较大，如何减少诉内“衍生案件”，减少程序的空转和非必要的诉讼环节，成为从根本上破解困扰中国法院多年的“人案矛盾”难题的关键。

（二）阻滞诉讼程序良性运转

程序设置的价值在于保障当事人的程序利益和实体权益，但过高的“衍生案件”比例与司法公正悖离，一些程序甚至成了部分当事人滥用权利拖延诉讼、执行的手段，阻滞了诉讼程序的良性运转。

案例1：邓某夫妇于2006年通过二手房交易方式取得位于××的房屋（原××厂职工宿舍），办理了房屋所有权证和国土证。该厂破产后，为妥善解决职工住房安置问题，市政府决定对职工宿舍进行自主改造，邓某夫妇不接受补偿方案，无法达成安置协议，房屋被部分拆除、无法居住，邓某夫妇在长达数十年内提起近300件行政复议、行政诉讼，涉及各级行政机关及四级法院。在党的十九大召开之前，邓某夫妇又向省、市政府以及国家部委提出行政复议申请和信访申诉材料数十件。

从前述数据以及案例1可以看出，相当比例的案件一审后并非“案结事了”，而是以二审、再审、申诉、信访、执行等“衍生案件”的形式长期“滞留”和“循环”在各级法院。

（三）影响实体权益的兑现

纠纷经历的诉讼程序越多，实质兑现权益经历的时间越长，当事人的诉累负担越重，其合法权益受到一定程度的损害。

案例2：陈某与钟某系再婚，钟某在再婚期间又与婚外他人李某同居，陈某于2016年1月提起了离婚诉讼，一审法院以感情未破裂为由判决不准离婚，陈某上诉后，二审法院以事实不清发回重审。发回重审后，承办法官以感情未破裂为由，判决不准离婚，陈某再次上诉，二审法官维持了一审判决。与此同时，离婚诉讼期间，钟某将房产、股权等资产通过转卖或直接过户的形式转移至其与陈某再婚前所生子女名下，陈某认为其共同财产权益受到侵害，先后向法院提起5件确认合同无效纠纷，1件股东知情权纠纷，1件股权转让纠纷，上述7件案件均上诉经过了二审，涉及财产的案件申请了执行。

案例2中，钟某已与婚外他人同居，离婚诉讼期间陈某又提起与钟某的多起财产诉讼，钟某与陈某之间感情是否未破裂值得商榷。离婚案件简单以不准予离婚结案，不用同时处理财产问题，可以快速结案，形式上也符合法律规定，但并未实质解决纠纷，引发多起诉讼，形成多个二审、执行“衍生案件”，延长了实体权益兑现的时间。

（四）制约人民法院工作高质量发展

以人民法院工作高质量发展服务经济社会高质量发展，是人民法院在新发展阶段的重要历史使命和鲜明工作主题。大量诉内“衍生案件”的产生，耗费了巨大的司法资源，尽管近年来法官办案量不断突破上限，“5+2”“白+黑”已成工作常态，但法官日益增长的辛劳度并没有换来人民群众对司法工作同等的认同感和获得感；尽管司法投入很多，但司法供给的质量、效率、效果仍然与党委的要求和人民的司法需求有较大差距，制约了人民法院工作高质量发展。

三、溯源：诉内“衍生案件”产生原因剖析

（一）法律及相关规定的原因

1.没有规定或规定不明。法律具有相对稳定性，经济社会的快速发展，新问题的不断产生，从而使法律法规具有一定的“滞后性”。英国大法官丹宁指出：“必须记住, 无论一项法律什么时候被提出来考虑, 人们都没有能力预见到在实际生活中可能出现的多种多样的情况。即使人们有这种预见能力, 也不可能用任何没有歧义的措词把这些情况都包括进去。”对于法律没有规定或规定不明确的，容易造成实践中不同人员对同一问题认知、理解的不一致，造成裁判结果的不一致，增加当事人上诉、申诉、不配合执行的风险。

2.部分案件诉讼成本过低。《诉讼费用交纳办法》的制定理念，一方面注重保障人民法院的审判能力，同时又要解决群众的权利保障问题。按照当前交纳办法规定，管辖异议及其上诉案件，不收取诉讼费用。劳动争议案件，一审简易程序受理费5元，二审受理费也只收取10元，当事人的诉讼成本极低。还有一些行政案件的当事人，利用行政诉讼成本低的特点，随意提起诉讼，甚至变换不同地方重复起诉，长期缠访闹访，挤占大量行政审判资源，严重影响行政审判工作的正常开展。

（二）当事人的原因

1.不当行使诉讼权利。权利人依法享有诉讼权利的情况下，出于故意，或重大过失，缺乏合理的根据，违反正当目的行使诉讼权利，致使对方当事人遭受一定程度的损害的行为。具体表现为在诉讼中为了达到拉长诉讼周期、拖延履行债务等目的，不正当行使管辖异议、上诉等权利。其次，行政机关、国企、金融机构等作为一方当事人时，部分单位内部有“一刀切”的规定，如裁判结果涉及履行义务，不管对裁判结果是否有异议，必须上诉，二审终审后，单位才通过其内部审批程序对款项进行支付。

2.诉讼能力欠缺。当事人的法律意识、诉讼能力有待提升，因对法院的裁判结果事实认定、法律适用不理解，拒绝自动履行，提起上诉、申请再审、信访等。另外，因当事人未及时申请保全，被执行人在诉前、诉中转移财产，造成一次性执行到位困难，进而引发“终本”“执恢”等“衍生案件”产生。

（三）法院内部的原因

1.释法说理不充分。有的法官因为案件多、任务重，裁判文书说理不够充分，又忽略了向当事人判前释法和判后答疑，导致当事人无法通过正常渠道理解裁判依据，从而寻求更多的救济途径，造成了上诉、申诉等案件产生。

2.认识的差异性。对同一类型案件，如果没有法律的明确规定，不同法官可能因为阅历和知识结构的不同、认识上存在差异，裁判尺度把握的标准不统一，导致“同案不同判”。

3.制度执行不规范。不规范执行导致制度未完全落实到位，或落实有偏差，引发“衍生案件”。如：有的法院为了达到结案目标，不管有没有符合“终本”条件，一律先行结案，使得“终本”案件和“执恢”案件大量增加。其次，因执行行为不规范，查封、扣押、冻结案外人财产的现象时有发生，造成执行异议、复议等“衍生案件”产生。

四、进路：从规则、制度、程序、综合配套四个维度构建诉内“衍生案件”治理体系

从某种意义上讲，中国传统司法文化可以概括为“天人合一”哲学观引领下的“和合文化”。诉内“衍生案件”治理作为诉源治理的重要内容，根植于中国传统“和合文化”的无讼价值追求，应当从以下四个维度聚焦方向、深化探索、拓展效能。

（一）规则之治：完善法律及相关规定

1.实体规则。随着《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国刑法修正案》等的颁布，以及一系列司法解释的出台，法律法规规定日趋完善，但实践问题有其复杂性和易变性，还需要针对新出现的问题及时更新出台新的规则，同时以丰富的案例指导、审理指南等方式来明确法律适用标准、统一裁判尺度。

2.程序规则。及时对滥用诉讼权利行为进行规制，增加滥用诉讼权利成本。可判令滥用程序者承担诉讼费用（包括被告的费用），将诉讼费用的分担方式与不当诉讼行为的评价挂钩，由实施不当诉讼行为的当事人承担诉讼费用，或者滥用异议权的当事人承担赔偿责任。提高管辖权异议等部分案件费用标准。

（二）制度之治：完善审判执行监督管理机制

建立微观、中观、宏观多层次，全程全域全覆盖的审判执行监督管理机制。

1.微观层面：管住“个案”质效

质量管理方面，加强对司法文书质检，在诉讼文书送达前、裁判文书送达前、案件结案后三个介入管理节点，实现前、中、后端对全院文书全覆盖“质检”，切实保障司法文书“不带病出门、不带病入库（归档）”。落实“四类案件”实质化监管，明确院庭长履行监管职责过程应当全程留痕，规范监督管理程序，确保行权透明合规、办案不出问题。效率管理方面，加强对案件审限变更的管控，将审限变更审批“关口”前移至审判管理部门，由审判管理部门对审限变更的理由及其佐证材料先行审核过滤，再流转至院庭长，杜绝审限变更随意性。

2.中观层面：管住办案过程

对所有网上运行案件的诉前、立案、审理、结案、归档、上诉移送等全流程进行规范有序的动态跟踪、提示、预警和督促。临近审限的案件由系统自动向监管责任人、合议庭成员、承办法官发送催办函，有效避免、减少长期未结案件形成。前端加强对“诉前调”案件的监管，杜绝“立案难”。后端将“四类案件”监管、“判后答疑”作为流程节点刚性管控，确保“四类案件”实质监管和“判后答疑”实质运行。

3.宏观层面：管住办案效果

强化“两会”总结审判经验、加强审判管理、统一裁判标准、研究审判工作重大事项的职能，细化审委会讨论案件范围，明确将专业法官会议作为提交审委会讨论案件的前置过滤机制，切实发挥审委会对重大敏感和疑难复杂案件的把关作用。强化裁判智慧指引，切实发挥检索类案、关联案件功效。注重二审纠偏功能，通过分层分级召开改发分析会 ，进行改发案件常规分析、条线分析，促进案件改发率下降、审理质量提高。深度挖掘司法数据潜在价值，持续推动司法统计工作与审判执行监督管理工作深度融合，及时研判办案态势，紧密跟踪办案指标异常波动，切实发挥宏观管理职能。

（三）程序之治：充分激活诉讼程序潜能

1.构建梯度型过滤分层机制

通过激活非讼程序运行机制，实现矛盾纠纷在前端运行中的过滤和分流。推动督促程序有效运行，将督促程序引入到金融类债权合同、物业合同文本中等方式，扩大督促程序在债权债务纠纷中普遍适用。探索诉讼费用负担方式，规制债务人轻易启动异议程序。理顺担保物权实现程序，鼓励金融机构对已经办理登记的担保物权类案件适用该程序，根据标的额大小适用独任或合议庭审理并采用听证方式保障被申请人权益。强化诉非衔接司法确认，避免司法审查的过度形式化，允许当事人补充提供证据和材料，赋予相对方抗辩权，放宽双方共同到场申请司法确认的条件。

对经非讼程序过滤后的案件，再次进行审理层级和方式上的过滤。分层优化小额、简易、普通程序机制，扩大小额诉讼程序适用范围、细化简易程序适用、完善小额诉讼程序、简易程序与普通程序的转换适用机制。

2.推动诉讼程序良性运转

善用诉讼经济制度。积极促进普通共同诉讼、代表人诉讼制度、示范性诉讼的运用，尽可能用一次诉讼程序解决多个纠纷。探索部分先行裁判，非讼程序中的对被申请方无异议部分先行裁判；调解程序中对已经达成的诉讼请求部分先行确认；多数人诉讼中对共同问题先行判决，提高相关程序的适用效率。规范诉的客体合并，杜绝案件不当拆分，强化对事实上或法律关系上牵连的诉进行合并审理。深化行政“三项机制”建设，持续深化政府和法院联席会议、行政审判司法审查白皮书、行政机关负责人出庭应诉“三项机制”，进一步促进司法行政良性互动，推动依法行政和法治政府建设，减少行政纠纷。加大认罪认罚从宽适用。充分审查认罪认罚的自愿性和真实性，加强与检察机关、公安机关的沟通，增强工作合力，认真贯彻宽严相济的刑事政策，保护当事人合法权益。

3.递进式优化审执联动模式

全面贯彻“分调裁审执”理念，做实诉讼调解。引入社工组织，构建庭前调解、诉内委托调解机制，引导当事人申请诉前或诉中保全，以保全促调解，实现纠纷实质化解。明确法官督促执行责任，在民事案件具有履行义务内容的判决书、调解书末尾增加“督促当事人自动履行提示”，推动当事人自动和即时履行，实质兑现诉讼权益。健全完善“判后答疑”机制，明确答疑主体、范围、方式、场所，拓展答疑时段与范围，将案件释法说理贯穿诉讼全过程，促进服判息诉。立案时答疑努力将纠纷化解于诉外，审理中答疑促进诉中调撤率提升，裁判后答疑减少上诉、申请再审申诉，执行中答疑减少执行异议、执行复议的产生，切实提高案件实质化解率，提升当事人满意度。规范执行行为，争取在“首执”案件中执行到位，杜绝超标的、案外查封、扣押、冻结行为，切实落实“终本”适用条件，一旦发现违规操作，严格处罚。减少恢复执行、执行异议、复议及因执行工作不彻底而引发新的诉讼。

（四）综合之治：健全完善综合配套支撑

1.建立“衍生案件”治理考评体系

2019年，检察机关提出“案-件比”指标，“案-件比”是指实际发生的“案”，与“案”进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”形成的一组对比关系。从评价重点来看，“案-件比”聚焦于非常态化程序（衍生或关联程序）的产生数量，“案-件比”中“件”数越高，说明案件经历的诉讼环节越多，办案时间越长，司法资源的投入也越多，案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差。参照该项指标，在法院部署建立以“案件-纠纷比”为核心的“衍生案件”考核体系，着重考察（纠纷数+“衍生案件”数）与纠纷数之间的比值。辅之以新收案件增幅、民商事案件自动履行率、服判息诉率、调解率、保全率、实际执结率、类案与关联案件检索开展情况、“四类案件”监管情况、判后答疑落实情况等共同考核“衍生案件”治理效果，强化考核结果运用，推动机制落地落实。

2.强化“智慧”支撑

打造全域、全局、全天候的司法互联网生态系统，研发升级线上调解平台，将委派、委托调解案件全面纳入平台管理，实现线上调解、审查、司法确认全流程信息化、可视化。加快推进以在线诉服、在线庭审、在线裁判、繁简分流四个模块为核心的电子诉讼全流程应用平台建设。优化完善类案检索的标准化建设，提高类案检索的精准性和便捷性，增强检索实质运用成效。

3.设立第三方评估机构引导当事人合理预期

设立第三方评估机构，并邀请相关领域专家、法学家、律师等组成本地专家库。法院宣判时明确告知当事人可在领取判决书之日起一定时间内到该机构咨询，专家对当事人不服判决准备上诉的风险开展“一对一”风险评估。由一个中立的第三方，通过平等协商对话方式，引导当事人服判息诉。

结语

诉内“衍生案件”治理立足于法院自身“治已病”，对妥善化解纠纷、有效遏制法院案件增长、破解“人案矛盾”难题有着非常大的现实意义。笔者在本文中探索构建一个高效协同的治理体系，限于篇幅，有的机制着墨不多，但本文的意义在于唤起各级各地法院对诉内“衍生案件”治理的重视，试图指明努力的方向。笔者坚信，诉内“衍生案件”治理体系的健全完善和落地落实，是推动新时代人民法院工作高质量发展的根本出路，也是助力推进审判体系和审判能力现代化的关键举措。

《法律适用》2022年第9期