安理会第二七二八号决议法律约束力不容挑战

本文转自：人民日报

傅 铸

《 人民日报 》（ 2024年04月08日 第 15 版）

　　3月25日，联合国安理会通过第2728号决议，要求斋月期间在加沙地带立即停火，以实现长期、可持续的停火。这是自去年10月7日巴以冲突升级以来安理会首次通过要求加沙地带立即停火的决议。国际社会期待决议得到有效执行，为深陷前所未有的人道灾难的加沙民众带来和平的曙光。

　　在当天的投票中，包括中国在内的14个安理会成员对该决议草案投了赞成票，美国投了弃权票。美国在多次阻挠安理会采取实质行动后，终于做出了不再独家否决的决定。然而，美国常驻联合国代表及国务院发言人均称该决议没有法律约束力，并辩称该决议未如其他联合国决议施加强制性制裁、对当事方提出具体需执行的要求，“缺乏有法律约束力的条款和对当事方新的要求”。韩国常驻联合国代表在安理会辩论中也以决议未援引《联合国宪章》（以下简称《宪章》）第七章、未使用“决定（decide）”措辞等，质疑决议的法律约束力。有关言论即遭到联合国发言人以及俄罗斯、马来西亚、阿尔及利亚等国反对。

　　安理会根据《宪章》作出的决定，包括第2728号决议都是具有约束力的。每个国家在加入联合国时都承诺执行安理会的决定，这是《宪章》义务，美国作为安理会常任理事国更应该带头遵守。美方上述谬论于法无据，根本站不住脚。

　　第一，安理会涉及国际和平与安全的“决定”均有法律约束力，不限于援引《宪章》第七章所作的执行行动“决定”。具体而言，安理会的决议是否有法律约束力，取决于其内容是否系依据《宪章》第25条所作“决定”。根据《宪章》第25条，“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安理会之决定（decisions）”。同时，当会员国在《宪章》下的义务包括安理会决议下的义务，与其他国际协定下的义务相冲突时，具有优先适用地位。

　　根据国际实践，安理会决议依其内容分为《宪章》第25条规定的有法律约束力的“决定”与无法律约束力的“建议”。对于第25条规定的有约束力的“决定”范围，美方却认为仅限于《宪章》第七章第41条、第42条所作的执行行动“决定”。美方此举，既不符合《宪章》规定，也有悖于国际实践。

　　从《宪章》规定看，《宪章》第24条赋予安理会维持国际和平及安全的主要责任，并在《宪章》有关章节规定了安理会在履行此项职责方面的特定权力。据此，安理会只要涉及国际和平与安全的“决定”，均有法律约束力，包括但不限于援引《宪章》第七章第41条、第42条所作的执行行动“决定”，还包括根据第40条采取的临时办法“决定”，以及实践中发展出的经安理会授权的维和行动“决定”等。

　　从国际实践看，1971年，国际法院在“纳米比亚咨询意见案”中指出，安理会依据《宪章》第25条所作的“决定”并不限于根据第七章采取的执行行动“决定”。安理会的实践也证明了这一点。例如，2007年安理会关于联合国阿富汗援助团任务期限延长的第1746号决议、关于联合国苏丹特派团任务期限延长的第1755号决议等均未援引《宪章》第七章，有关国家均接受并履行相关决议，上述决议的法律约束力未受质疑。

　　第二，安理会决议表述上是否使用“决定”措辞，并非判断其法律约束力的唯一标准。美方称第2728号决议缺乏有法律约束力的措辞，但从国际实践看，有法律约束力的安理会决议并不必须使用“决定”措辞。

　　国际法院在“纳米比亚咨询意见案”中指出，“判断安理会决议的法律约束力，应仔细分析其措辞”，并未限定有法律约束力的决议必须使用“决定”措辞。即使未使用“决定”等措辞，只要其包含对相关方施加义务的内容，有关安理会决议也有法律约束力。就本决议而言，安理会虽无法“决定”各方停火，但向各方明确提出了“要求”，因此不能否定其具有法律约束力。

　　第三，第2728号决议措辞和具体内容均表明其具有法律约束力。该决议执行段落提出四个“要求（demand）”：一是要求斋月期间在加沙地带立即停火，以实现长期、可持续的停火；二是要求立即无条件释放所有被扣押人员；三是要求各方恪守国际法规定的相关义务；四是要求根据国际人道法和安理会相关决议，清除向加沙地带大规模提供人道主义援助的一切障碍。

　　上述“要求”为包括以色列在内的冲突各方施加了明确的义务，反映出决议的法律约束力。其中“要求”一词在法律上是指“不应被拒绝的强烈要求”，在有法律约束力的安理会决议中经常被使用，用于为有关方创设新的义务。例如，在2004年设立联合国海地稳定特派团的第1542号决议中，安理会“要求海地各方给予人道主义机构安全、无阻的准入，以便它们开展工作”，为海地创设了新的义务。

　　总之，安理会第2728号决议以清晰的措辞，对包括以色列在内的各方提出停火、释放人质以及遵守国际人道法等要求，为有关方施加了明确的法律义务，具有普遍约束力。美方罔顾《宪章》等公认的国际法，罔顾国际社会普遍共识，罔顾巴以冲突导致的严重人道主义灾难，无端否定安理会决议的法律约束力，是严重违反国际法的霸权主义行径，必将遭到国际社会共同反对。

　　（作者为国际问题观察员）