马光荣等：地方公共债务与共同富裕的实现

编者按：近日，中国人民大学财政金融学院副院长、教授马光荣，中国人民大学财政金融学院博士研究生李紫薇在《宏观经济研究》2024年第2期发表文章（点击可查看全文）。文章指出，实现高质量发展推动全体人民共同富裕是中国式现代化的必由之路，探究财政政策的收入分配效应具有理论和现实意义。

本文从债务收支结构视角系统揭示地方公共债务对缩小收入分配差距的影响机制，阐明债务可持续与收入分配结构之间可能存在的正负循环影响，发现地方公共债务规模与社会不平等程度具有正相关关系，分配格局的最终变化受到债务筹资结构和债务支出效率的影响。结合中国经济周期和财政制度，本文提出降低系统性金融风险治理、提高财政可持续性和完善收入分配结构的财政政策框架，为推动经济可持续增长和共同富裕提供参考。现节选发布如下：

01

引言

改革开放以来，中国居民收入水平保持持续增长态势，2000年至2022年居民人均可支配收入平均增速38.75%，人民生活水平普遍提高；但同时，地区间、城乡间收入分配差距逐步拉大，社会不平等程度高位徘徊，人均可支配收入增速逐渐落后于GDP增速。据世界银行数据，2021年中国居民收入基尼系数为0.38，高出英国、法国、德国等发达国家6个百分点，收入分配结构有待优化。共同富裕不仅是经济问题，也是关系到党的执政基础的重大政治问题。缩小收入分配差距不仅能够激发人民群众的能动性和创造力，更有益于推动新时代社会主义经济体系高质量发展，维护社会稳定与国家长治久安。

完善收入分配格局是实现共同富裕的重要抓手，财政政策是调节收入分配差距的重要工具。随着地方公共债务占政府财政收支的比重逐步提高，地方公共债务对于收入分配格局的影响日渐加深。自2008年次贷危机以来，中国地方公共债务规模扩张迅速，逐渐取代土地出让金成为地方政府重要的财政收入来源。地方公共债务在资金募集、资金使用和债务偿还多环节深度参与区域间、区域内资源的流动、使用和分配。研究表明，地方公共债务流向劳动密集型企业，有利于提高低技能劳动力就业水平和改善收入分配格局；债务资金主要用于基础设施、产业园区等生产性支出项目，用于偿还债务的税收收入具有资本偏向性，均导致要素收入分配向资本倾斜，不利于以劳动收入为主要收入来源的中低收入群体财富积累，导致收入分配差距持续扩大。

收入分配不均亦会对地方公共债务可持续性产生影响。公共债务可持续性不仅与公共债务相对规模有关，还与经济不平等程度相关。从要素分配角度分析，劳动收入不平等程度越高，将导致政府公共债务水平越高、资本收入不平等程度越高、政府负债空间越小。从经济循环角度分析，由于居民边际消费倾向随着财富规模增长而递减，收入分配差距越大社会总需求缺口越大，易引发经济通缩。经济下行周期内，政府财政收入下滑，社会失业增加，政府需支付的社会保障性、兜底性支出责任增加。虽然逆周期调节政策下地方政府借贷意愿增强，但是经济增速下行压力和远期债务偿还责任使得政府实际负债空间有限，逆周期调节政策的财政空间受限。当市场主体对于政府信用和未来经济增长形成一致负面预期、市场出现普遍风险厌恶情绪时，地方政府通过债务扩张支持积极财政政策和货币政策的效果将大打折扣，并有可能导致经济体陷入“滞胀”的两难局面。

作为逆周期财政政策的重要组成部分，地方公共债务关乎政府信用和金融市场稳定。实践表明，财政收支结构若不能随着社会发展和人民需求及时调整，会造成“要素贡献与要素回报”、“生产性支出与民生性支出”和“财政收入与财政支出”三对关系失衡，与中国特色社会主义新时代发展强调的“共同富裕”、“基本公共服务均等化”和“防范化解系统性金融风险”的要求相冲突，不利于维护社会长期稳定和经济可持续增长。如何优化地方公共债务收支结构以促进经济可持续发展和实现共同富裕，是当下亟待解决的问题，但已有研究尚无定论。回答这一问题，需要厘清地方公共债务发行、使用、偿还等环节对经济体可能产生的分配效应及其传导机制，探索债务收支结构调节对于宏观收入分配结构的影响。

本文从债务收支结构的视角揭示地方公共债务对于缩小收入分配差距、促进共同富裕的影响机制，阐明债务可持续与收入分配结构间可能存在的正负向循环机制。与已有研究相比，本文通过理论模型构建，系统阐释地方公共债务与收入分配结构的交互影响，将公共债务扩张影响不同生产部门分配结构的传导机制具象化，通过数值模拟精准测算债务对异质性居民财富累积的影响，以及财政规制措施对企业和居民部门的异质性冲击，为宏观经济效益评估提供理论支持和现实依据。

02

研究背景

改革开放以来，有为政府推动经济发展取得瞩目成绩。2008年全球金融危机使得中国经济结构受到重大冲击，外需锐减，总需求急剧萎缩，居民失业率上升。为实施逆周期调节政策，中央政府出台“4万亿元”经济刺激计划，地方政府配套支出责任增加。然而受1994年《预算法》约束，财政紧平衡状态下的地方政府无法通过自主发债方式为预算外支出项目融资，为中央政策配套相应资金。为此，中国相继开展“代发代还”、“自发代还”和“自发自还”等地方政府融资模式探索。与此同时，地方政府开始主动设立城投平台，以企业债务形式在资本市场筹措资金。

大规模生产性财政支出在经济复苏中起到了关键作用，中国市场秩序得到较快恢复。审计署2011年报告显示，2010年底中国地方政府政府性债务10.72万亿元。在城投平台运营管理下，地方城市基建飞速发展，高速铁路、桥梁、产业园区等市政建设项目齐头并进，创造了经济增速的中国奇迹。然而，凯恩斯主义式的逆周期政策适用于应对短期经济冲击，逆周期调节政策的本质是为应对市场不完备性，即市场不总是能自我调整到充分就业状态。经济增长如果长期依赖宽松的财政政策和货币政策，经济体会呈现出过热局面，当需求周期性衰退而供给端调整滞后时，供给过剩问题显现。不受管控的政府支出扩张既不现实，也会给长远发展留下隐患。基于此，2010年6月中央开展对地方政府债务全面摸排和清理，强化地方政府融资平台债务扩张约束。但截至2013年6月底，中国地方政府性债务已扩张至30.27万亿元，且其增势未见缓和。此后，中央针对融资平台债务和其他地方政府隐性债务开展多次治理行动，规范地方公共债务的发行限额、举债方式、使用方向和应急偿债手段。然而，持续的外部局势动荡、经济下行压力影响使得地方政府保障性、兜底性支出责任增加，持续的抒困解难措施、减税降费政策使得地方财政收支缺口逐步扩大，地方政府对外部资金的需求愈发强烈，地方设立的区域性融资平台层级不断下沉，地区间债务规模差距进一步扩大。全国发债城投平台年报显示，2022年全国新增地方政府债券融资规模4.76万亿元，占当年全国地方财政一般预算收入的43.71%，发债城投平台有息债务总规模53.98万亿元，占当年国内生产总值的44.61%。截至2023年10月31日，全国12294家城投平台中，区县级占比66.5%，江苏、浙江、山东和四川省城投平台债务累积均超万亿元，占城投债总规模的47.71%。随着债务集中偿还逐期临近，部分地区债务周转不畅，偿债压力倍增。2023年7月中央政治局会议提出实施“一揽子化债方案”，发行1.5万亿元特殊再融资债用于缓释地方政府的到期贷款、到期债券以及欠款；10月中央金融工作会议要求“建立防范化解地方债务风险长效机制”。资本市场在此利好信号下再次巩固“城投信仰”，地方公共债券交易活跃，利差明显缩窄。

03

地方公共债务影响

共同富裕的路径分析

地方公共债务对收入分配的影响较为复杂，本文在Maebayashi和Konishi（2021）的基础上加入异质性税收，并放松公共支出与社会生产率无关的基本假设，使其更符合中国国情。基于这一模型，本文能够系统探讨公共债务可持续性与社会不平等之间的关系，以及债务收支结构变动对社会分配的影响。

（一）模型构建

1.家庭部门

考虑一个两期世代交叠模型，其中存在两种具有异质性禀赋的家庭，富裕家庭R和贫穷家庭P，其占比分别为δ和1-δ。每一个体存在两个时期，第一期提供无供给弹性的劳动并获得收入，第二期退休时消耗储蓄并留给下一代部分遗产。每一期的人口数量为Nt。个体i对其全生命周期进行效用最大化。

2.企业部门

同质性企业投入资本K和劳动L两种要素进行生产，产出为Y，在完全竞争市场中，由企业最大化利润可得，要素价格与其边际产出相等。

3.政府部门

政府在t期对资本和劳动所得征税，发行新政府债券Dt+1，偿还债券利息rtDt，并进行公益性项目支出Gt。假设公共支出占社会总产出的比重为g，即Gt=gYt；赤字率为λ，即Dt+1-Dt=λYt。当公共支出规模和公共债务规模确定时，为保证债务可持续，政府需调整税率以保证满足政府预算约束：

由上式可知，公共债务的相对规模越大，政府对提高税负偿还债务的依赖性越强，即dτt/dxt>0。这是公共债务的税负效应。

（二）一般均衡

由(15)式可知，∂Gs/∂xt<0，即公共债务相对规模越大，私人储蓄增长率越低。首先，公共债务规模扩张挤出私人投资，个体收入减少；其次，为偿还更大规模的债务，政府需对收入课征更高额的税负。两条机制均对社会总储蓄增长产生负向影响。

由(15)式还可得到，∂Gs/∂φt-1>0，即经济不平等程度越大，社会总储蓄率越高。这是由于富裕家庭较贫穷家庭相比能够积累更多财富，当富人储蓄占收入比重提高时，社会总储蓄率随之提高。

当经济处于稳态时，储蓄增长率为1。由(15)式比较静态分析可知，∂xt/∂φt-1>0，即经济处于稳态时，经济体的不平等程度与公共债务规模正相关。

考虑政府支出对企业生产力产生异质性影响的情况。若公共债务扩张对企业生产力有正向影响，即∂Γ/∂xt>0，则公共债务规模增加导致的社会不平等程度增幅将会下降；反之，当公共债务扩张对企业生产力的影响为负，即∂Γ/∂xt<0，则公共债务规模增加会导致更加严重的社会不平等。公共债务对企业产出的影响可具体表现为：在经济基础薄弱时期，公共基础设施建设能够降低企业建厂所需投入的沉没成本，企业有更多资本投入创新研发，并有利于同产业企业形成聚集效应，有利于企业间知识传播，提高企业生产效率；反之，在经济基础较好时期，公共基础设施建设对经济体的边际生产效率影响微弱，但大量的基建投资挤出了企业生产所需的可贷资本，企业融资成本提高，社会生产力被削弱。

考虑政府对资本和劳动课征异质性税率的情况。若政府偏好增加资本性税收来偿还大规模公共债务，即∂γt/∂xt>0，则由(14)式比较静态分析可知，公共债务规模增加导致的社会不平等程度增幅将会缩窄；反之，当政府偏好增加劳动性税收来偿还大规模公共债务，即∂γt/∂xt<0，则公共债务规模增加会导致更加严重的社会不平等。根据最优税制理论，劳动力供给弹性较资本相比流动性更小，劳动易被课征更加高昂的税负（金戈，2013）。虽然提高劳动所得税负带来的税负扭曲更小，但是本节的研究表明，在个体间要素禀赋存在异质性时，劳动税负增加会加剧社会贫富分化。因此，要素相对税负轻重选择不仅要考虑其经济效益，还应将社会成本纳入考量。

更进一步地，当我们考虑地区间金融资源富集度不同时，分割的地区金融资源导致各地区公共债务筹集能力存在差异。通常而言，地区经济发展程度越好，金融资本吸纳能力越强。经济发达地区对资源的虹吸效应越强，地区间生产要素禀赋差异进一步扩大，落后地区的相对经济发展水平差距增加。公共债务规模越大，地区间基本公共服务建设可贷资金差异越大，社会不平等程度越高。

综上所述，地方公共债务规模与经济不平等程度存在正相关，这意味着地区债务累积与不平等存在“双高”或“双低”的可能。具体而言，地方公共债务相对规模较小，对私人部门投资的挤出效应较小，边际基础性公共设施增加对社会生产力的促进较大，私人部门生产活动较为活跃，个人能够通过投入资本和劳动要素换取正常的经济盈余，地方公共债务对社会不平等程度的影响较小；当社会不平等程度不高时，地方政府的兜底性支出责任不高，财政收支缺口较小，政府公共债务相对规模缩减。与之相反，地方公共债务相对规模较大，对私人部门投资的挤出效应较强，基础性公共设施增加对社会生产力的边际促进作用不明显，私人部门生产活动受到抑制，以劳动为主要收入来源的低收入群体与高收入群体的财富差距逐步拉大，地方公共债务对社会不平等程度的影响较大；当社会不平等程度较高时，地方政府被动救济支出规模增加，财政支出责任刚性增强，收支缺口扩大，地方公共债务规模进一步提高。

04

地方公共债务扩张的

社会效益和传导机制

本节通过模型求解和参数赋值进一步讨论公共债务的经济社会效益和财政规制政策的可行情况。基于模型稳态求解，根据已有文献和中国宏观数据对模型参数进行赋值。

首先讨论公共债务规模及其支出效率对社会不平等的影响。表2分别描绘了地方公共债务负债率、债务对私人部门生产效率的影响和企业资本使用强度发生变化时，社会不平等程度的变化。研究表明，地方公共债务扩张（缩窄）对社会不平等的影响呈现指数级增加（降低），且正负影响并不对称。具体而言，目前中国地方公共债务的负债率在现有基础上降低10%，稳态时的目标社会不平等程度将下降6.78%；而当公共债务负债率再降10%时，社会不平等程度的降幅将达到基期水平的16.1%。反之，当公共债务负债率提高至70%时，不平等程度将较基期提高5.11%；当负债率提高至80%时，不平等程度将较基期提高9.11%。当地方公共债务支出对社会生产率有正向影响时，债务支出对提高社会生产力的推动作用越大，当期可分配资源越多，社会不平等程度越低。在其他条件不变时，债务支出使得生产力每提高1%，社会不平等程度约降低2%。当债务扩张使得社会生产中单位劳动所需资本越高，即资本密集度越高时，社会不平等程度越高。债务带动的产业资本密集度每提高1%，社会不平等程度约提高0.77%。

表2 地方公共债务规模及其支出效率对社会不平等的影响

接下来讨论为降低政府负债率而实施不同财政规制政策的可行性。从表3可知，当期政府债务扩张能够补足减税带来的收入缺口，公共负债率每提高10%，能支持约20%个人所得税税率减免或补贴，或是降低企业所得税约8个百分点。然而长期内若想通过增税来降低政府负债率，则需将现有居民所得税负提高3倍，或提高企业所得税约至31%。由此可见，通过税收调整政府负债水平的可行举措在资本和劳动间存在巨大差异，降低单位劳动所得课税对现有政府收入的冲击远小于降低单位资本所得课税。若以减少收入分配差距为目标，则同时降低单位劳动所得课税并增加单位资本所得课税，可实现劳动要素收入分配占比和地方政府财政收入的同步提高。除此之外，若在已有税收体制中增加遗产赠与相关税负，降低代际间的财富传递，增加居民当期消费意愿，则在相同的社会不平等程度下，政府负债压力将会减轻。具体而言，财富的代际传递率每降低1%，地方政府负债率降低4%。

表3 财政规制政策的经济效应

05

地方公共债务与

经济不平等的动态循环论

在对地方政府公共债务与收入分配做静态分析的基础上，本文依旧关心在给定收入分配或债务相对规模不变时，经济体将如何趋近于稳态，即对社会不平等与地方公共债务相对规模的讨论由静态比较向动态视角做进一步拓展。

从简易模型出发，假设每一期人口总数不变，社会提供单位劳动，不同生产要素税负相同，且地方公共支出与社会生产力提升无直接关联。根据函数推导结果，公共债务与社会不平等的动态变化如图1所示。A点为唯一收敛均衡解，B点为离散均衡解（鞍点解），C点对应社会不平等程度最低的状态。这意味着，不同程度不平等状态下的经济体能够承受的公共债务规模存在上限。具体而言，当时，公共债务规模的增长有助于缓解社会不平等；当时，公共债务扩张会使得社会不平等程度进一步降低，直至时社会不平等程度降到最低，B点对应的公共债务水平即为给定社会不平等程度时政府能够维持公共债务可持续的最大债务规模；当时，公共债务规模增长会导致社会不平等程度增加，而当公共债务规模超过的限制时，公共债务增速超过私人部门投资增速，导致私人部门投资萎缩，经济运行无法再向均衡点A收敛，不平等程度和公共债务水平呈现“双高”局面，最终经济体将走向“社会贫富分化严重、公共债务不可持续”的恶性循环。

图1 公共债务与社会不平等的动态均衡

考虑要素税负存在异质性的情况。当政府选择提高劳动相对税负偿还公共债务时，单位债务规模的扩张会导致低收入群体的储蓄进一步降低，xt+1=xt对应的曲线（φt-1,xt）向上移动，导致收敛均衡点A向右移动，均衡时社会不平等水平提高；导致离散均衡点B向右移动，同一不平等程度下经济体能够承受的最高公共债务水平降低，政府财政空间缩窄。反之，当政府选择提高资本相对税负偿还公共债务时，单位债务规模的扩张会导致高收入群体的相对储蓄降低曲线（φt-1,xt）向下移动，经济体运行达到均衡时社会不平等水平更低，经济体能够维持的公共债务门限值提高。

06

政策建议

本文构建包含政府债务的一般均衡模型分析地方公共债务的社会经济效益，发现地方公共债务规模与社会不平等程度具有正相关关系，分配格局的变化受到债务筹资结构和债务支出效率的影响，经济体能够承受的公共债务规模上限受社会分配结构的影响。具体而言，当政府通过增加劳动课税支持债务扩张，且债务支出对社会生产力影响为负时，社会收入分配差距扩大，财政负债空间缩小；当政府降低私人部门税收负担、减少债务规模并提高债务支出效率时，公共债务对私人部门挤出效应降低，社会收入分配差距缩小，财政负债空间扩大。

考虑到地方公共债务是逆周期调节政策的重要筹资手段，其结构调整需与经济周期和宏观调控需求相适应。将地方公共债务的社会成本纳入政策决策考量之内，本文认为实现经济高质量发展和共同富裕的“双赢”，财政政策实施策略为：①在经济发展较快阶段，地方政府应主动化解公共债务存量，适当提高资本税负，减少阶段性税收优惠政策，提高债务支出推动实体经济发展的边际效益，将债务资金用于必要的科研创新、新基建迭代和战略新兴产业中，实施财政规制计划，为经济下行周期提供更多财政空间；②在经济发展受到外界负面冲击而衰退时，地方政府可适当扩张债务规模，降低劳动税负，对受到冲击影响较大的居民和产业实施阶段性补贴，稳定实体经济预期和居民消费意愿，避免经济陷入通缩局面，实施多层级大规模逆周期经济刺激政策。

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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

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