最高人民法院：行政自由裁量行为的司法审查及国家赔偿责任的追究

《最高人民法院公报》案例

王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案

裁判摘要:具体行政行为的合法性,不仅包括认定事实清楚、适用法律正确、余凌云:《法院如何发展行政法》，载《中国社会科学》2008年第1期。张新宝:《最高人民法院公布的典型侵权百案类评（续/2003）》，载张新宝主编:《侵权法评论》总第2辑，人民法院出版社2005年版，第96页。江必新主编、最高人民法院赔偿委员会办公室编著:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院岀版社2010年版，第44-46页。

符合法定程序，还包括行政机关在自由裁量领域合理使用行政自由裁量权，明显不合理的具体行政行为构成滥用职权。法院对于这种明显不当的裁量行为不仅可以审查,还可以追究国家赔偿责任。

原告王丽萍认为被告县交通局的扣车行为给其财产造成损害，在向县交通局申请赔偿无果后，提起行政赔偿诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十七条的规定，应当受理。

行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件的前提下，国家才会对行政侵权行为造成的损害承担赔偿责任。因此在行政赔偿诉讼中，解决行政赔偿责任的构成是首要问题。

行政赔偿责任的构成要件包括：

一、侵权行为主体，是指谁实施的行为有可能引起行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）规定，能够成为行政侵权行为主体的主要有：1.行政机关及其公务员;2.法律法规授权的组织及其工作人员;3,受行政机关委托的组织及其工作人员;4.受行政机关委托的个人。

原告王丽萍指控被告县交通局的工作人员扣车使其遭受财产损失。县交通局是行政机关，其工作人员是行政机关的公务员。根据国家赔偿法第三条的规定，县交通局符合侵权行为主体这一要件。

二、行政违法行为，是指什么性质的行为有可能导致国家承担行政赔偿责任。根据国家赔偿法第三条、第四条以及第五条第（一）项的规定，行政机关及其工作人员只有“在行使行政职权时”侵犯行政相对人合法权益的，国家才负责赔偿;行政机关工作人员“与行使职权无关的个人行为”，国家不承担赔偿责任。

具体行政行为的合法性，不仅包括认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，还包括行政机关在自由裁量领域合理使用行政自由裁量权,明显不合理的具体行政行为构成滥用职权O

张军明、王老虎、王书田驾驶的小四轮拖拉机未交养路费而在公路上行驶,被告县交通局的工作人员据此事实作出暂扣车辆的决定。由于行政相对人张军明、王老虎、王书田或者本案原告王丽萍都对暂扣车辆决定不存异议，故本案对这一决定的合法性不予审査。

准备暂扣的小四轮拖拉机，正处在为原告王丽萍运送生猪的途中。无论暂扣车辆的决定是否合法，被告县交通局的工作人员准备执行这个决定时，都应该知道:在炎热的天气下，运输途中的生猪不宜受到挤压,更不宜在路上久留。不管这生猪归谁所有，只有及时妥善处置后再行扣车,才能保证不因扣车而使该财产遭受损失。然而，县交通局工作人员不考虑该财产的安全，甚至在王丽萍请求m将生猪运抵目的地后再扣车时也置之不理，把两轮拖斗卸下后就驾主车离去。事县交通局工作人员在执行暂扣车辆决定时的这种行政行为，不符合合理、适当的冒要求,是滥用职权。依照行政诉讼法第五十四条第一款第（二）项第五目和《最|高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，应当确认县交通局工作人员在行使行政职权时的行—为违法。

三、实际损害，是指违法职务行为只有造成一定的损害后果,才会引发国家的行政赔偿责任。这里所说的“损害”，是指人身自由的损害、生命健康的损害以及财产的损害，而且这些损害应该是实际发生的损害。

原告王丽萍的15头生猪因长时间受热受压而死亡，这个实际损害足以构成请求国家赔偿的理由。

四、因果关系，是指违法职务行为和损害后果之间存在可以让国家承担行政赔偿责任的联系。

原告王丽萍的15头生猪因长时间受热受压而死亡，是被告县交通局的工作人员在执行暂扣车辆决定时实施了不合理、不适当的行政行为造成的，二者之间存在着因果关系。暂扣车辆的行政决定是县交通局工作人员自主执行的，因执行措施不当造成的后果，自然应由县交通局承担。

综上，原告王丽萍因被告县交通局工作人员滥用职权的行政行为给自己造成了财产损害，起诉请求赔偿，其诉讼请求合法，应当支持。扣除出卖死猪得款390元，王丽萍遭受的经济损失是10500元,县交通局应当赔偿。王丽萍请求赔偿交通费1700元，但其提交支持该请求的相应证据无法核实认证，故对该部分请求不予支持。本案证据足以证明，15头生猪是因小四轮主车被扣后,长时间在倾斜的车斗内挤压受热而死亡;扣车地点离生猪收购点远远超出200米，王丽萍在离开车辆运送的情况下，无法保证生猪安全；出售生猪必须经过检疫，王丽萍把生猪卖给开封贸易实业公司，如何履行检疫手续，如何成交,财产所有权何时转移，是双方约定范围内的事务,他人无权干涉;到了开封后发现的死猪，也属于王丽萍所有。县交通局关于王丽萍应当向小四轮车主索赔，生猪因中暑死亡证据不足、王丽萍不应坐视损失扩大以及对运抵开封后死亡的生猪没有索赔权等辩解理由，不能成立。

《最高人民法院公报》2003年第3期

最高人民法院法官著述

1.根据行政诉讼法第五条规定，人民法院审理行政案件对被诉行政行为是否合法进行审査。就是说人民法院只能对行政行为的合法性进行审査，而不能对行政行为的妥当性、适当性进行审查，应当给行政机关的自由裁量留有余地。但是这绝不意味着只要一个行政行为在法律规定的范围内，法院就不能审查。比如,法律规定行政机关对某种违法行为可以处1~5倍的罚款,如果行政机关对一个情节非常轻微的行为给予5倍的处罚，这显然是不合理的。人民法院是否可以变更或撤销呢？回答是肯定的。这是行政诉讼法第五十四条中关于人民法院可以撤销行政机关滥用职权所作出的行政行为的规定赋予法院的权力。

2.从世界行政审判的发展趋势看，法院对行政行为的审查程度越来越深，对自由裁量的监控越来越严。不少国家对行政机关自由裁量权的行使确定了很多规则,相应地，也为审查裁量行为确定了一系列的审查原则。从世界的发展趋势来看，一方面,行政机关的自由裁量权不断扩大;另一方面，约束自由裁量的规则也越来越多，越来越具体，比如说平等原则、比例原则等。人们普遍认识到，只有在对自由裁量权加强监控的情况下才可能扩大自由裁量权。如果监控不足，行政机关的自由裁量权越大，公民、法人和其他组织的权利受到侵犯的可能性也就越大。

——江必新:《行政审判工作应当避免的十大认识误区》，载江必新主编、最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》总第9集，法律出版社2004年版，第8页。