丁宝同：专门立法进程下公益诉讼发展进路的系统检视 | 政治与法律202403

【作者】丁宝同（西南政法大学法学院教授，法学博士）

【来源】北大法宝法学期刊库《政治与法律》2024年第3期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：我国公益诉讼的创制自始预设“公益维护”价值目标，其十多年显性发展历程包含四个“逻辑阶段”；德国团体诉讼的演进动力源于“公益属性”二阶进化，其百余年显性历程塑造立体化制度架构。制度功能的契合使未曾交集的两者暗含逻辑共性，发展进路的差异使这种共性呈现“片段化”特征。“超激进实用主义”进路之下，检察行政公益诉讼创制由司法引领，立法和配套解释同步以确保制度不断齐备，从而迅速定型；民事公益诉讼创制却由立法先导，“超简化”立法未能确保“给付之诉”完整创设以持续其司法展开进程，陷入发展进路危机。未来，应立足党的二十大报告关于“完善公益诉讼制度”的明确要求，依托已纳入《十四届全国人大常委会立法规划》一类项目之《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）立法进程，统合公益诉讼零散的制度规则。为此，检察行政公益诉讼固可安享“超激进实用主义”进路的红利，民事公益诉讼却须系统调适发展进路。

关键词：检察公益诉讼法；公益诉讼；团体诉讼；程序统合

目次 一、公益诉讼制度的显性发展历程 二、公益诉讼制度的隐性发展进路 三、检察行政公益诉讼的定型原理 四、民事公益诉讼的发展进路危机 五、民事公益诉讼的发展进路调适 六、结语

党的十八大确立全面依法治国的总体方略，提出了“五位一体”的战略布局。作为全面依法治国进程的重要组成部分，自2012年《民事诉讼法》（以下简称：《民诉法》）修改时增加第55条（相当于2023年修改后的《民诉法》第58条第1款）后，我国持续推进公益诉讼的立法创制和司法展开。然而，在公益诉讼显性发展历程的背后，蕴含“超激进实用主义”的隐性发展进路，与域外的团体诉讼戮力恪守之“超稳固理性主义”的发展进路形成鲜明对照。此等发展进路之下，虽检察行政公益诉讼基于其自身特有因素和程序原理，异常迅速地步入制度定型状态，但民事公益诉讼被迫持续由司法解释主导其展开进程，并且陷入渐趋严峻的三重制度危机。党的二十大报告明确要进一步“完善公益诉讼制度”。2023年9月7日，《十四届全国人大常委会立法规划》将《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）列入了“一类项目”。因此，完善公益诉讼制度的根本出路，在于立法层面统合零散的制度规则。在此种专门立法进程之下，早已步入制度定型状态的检察行政公益诉讼，固可安享“超激进实用主义”进路的红利；仍在持续展开的民事公益诉讼，却须系统调适其发展进路。

一

公益诉讼制度的显性发展历程

意欲揭示我国公益诉讼制度的隐性发展进路，就先要回溯其虽不久远但异常繁杂的显性发展历程。该历程涵盖高度同频、密切关联之民事诉讼与行政诉讼这两种程序属性的公益诉讼，包含四个由重点突破到全面延伸的基本逻辑阶段。

（一）民事公益诉讼的立法创制

“公益”概念充满灵动色彩。它并非私益的线形叠加，而是客观法秩序需求对于私益的整合和升华，其所蕴含之“集合性公益”和“纯粹性公益”的制度承载路径需要区分。前者源于对私益的集约性整合，其制度承载必须私益化还原以实施具体性分配；后者实为私益的质性升华，超越个体属性而由不特定主体共享，其制度承载不能私益化还原和具体性分配。域外学理上，以“现代型诉讼”概念涵盖纯粹性公益纷争。域外立法上，“团体诉讼”正式指向客观法秩序的纯粹性公益维护。

我国学界以注释法学逻辑截取“现代型诉讼”的公益内涵，提出“公益诉讼”这一中国式概念。源于该概念的通俗式泛化，及对其制度功能的社会化期许，2012年《民诉法》修改时增加第55条，明确“污染环境”和“侵害众多消费者合法权益”两类案件，由“法律规定的机关和有关组织”为起诉主体，学界普遍将其称为“民事公益诉讼”。随后，2013年《消费者权益保护法》（以下简称：《消保法》）修改时增加第37条、第47条，明确“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”起诉主体资格；2014年《环境保护法》（以下简称：《环保法》）修改时增加第58条，明确提起环境民事公益诉讼的社会组织类型和条件。此后，依托根据2015年全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称：《检察公益诉讼试点决定》）开展的“检察公益诉讼试点”，2017年《民诉法》修改时增加第55条第2款，将“人民检察院”增列为起诉主体，并明确其诉前程序和案件类型；2018年《人民检察院组织法》修改，于第20条第4项为检察机关奠定职权基础。

（二）民事公益诉讼的司法展开

2012年修改后的《民诉法》第55条（相当于2023年修改后的《民诉法》第58条第1款）的“援引性”逻辑和“超简化”条款，遗留众多程序问题。它一旦投入实践运行，起诉文件、管辖法院、诉讼参加、请求范围、撤诉重诉、与私益损害赔偿诉讼关系等程序事项立即浮出水面，并因缺乏规则依据而成为程序推进的障碍，进而迫使其步入司法展开进程。2012年至2018年的短短六年内，就出现体量庞大的三大类司法解释：针对特定公益案件类型的司法解释；部门法配套司法解释中的专门规定；针对检察民事公益诉讼的司法解释。

此后，该进程又出现过度激进的动向，以至蕴含程序属性和制度功能异化的风险。回应生态环境损害赔偿制度改革的诉讼路径需求，2019年最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2019〕8号，以下简称：《生态环境损害赔偿案件规定（试行）》）进行“生态环境损害赔偿诉讼”的司法创制。继之，2022年最高人民法院、最高人民检察院（以下简称：“两高”）又联合发布《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题规定》（法释〔2022〕15号），从而衍生出“海洋生态环境损害赔偿诉讼”。

（三）检察行政公益诉讼的定型

“检察公益诉讼试点”期间，以《检察公益诉讼试点决定》为立法权源，先是《检察公益诉讼试点实施办法》第二章“提起行政公益诉讼”和第三章“其他规定”就诉讼提起事项予以体系规定，随后《法院审理检察公益诉讼试点实施办法》中的“二、行政公益诉讼”部分和“三、其他规定”部分又对案件审理事项予以体系规定。

“检察公益诉讼试点”期满，2017年《行政诉讼法》（以下简称：《行诉法》）修改时，于第25条增加第4款，明确规定案件类型和诉前程序，确立检察行政公益诉讼。继之，2018年《人民检察院组织法》修改时增加第20条第4项，为检察机关奠定职权基础。其间，2018年2月“两高”联合发布《检察公益诉讼解释》。它于“一、一般规定”部分配置了检察（民事、行政）公益诉讼七项通用规则，并于“三、行政公益诉讼”部分专设检察行政公益诉讼的五项特别规定。

（四）公益诉讼适用领域的延伸

2018年后，通过制定、修改相关实体单行法，公益诉讼适用范围向诸多典型领域快速延伸。其涉及2018年制定的《英雄烈士保护法》第25条、2021年修改的《未成年人保护法》第106条、2021年修改的《安全生产法》第74条、2021年制定的《个人信息保护法》第74条、2022年制定的《反电信网络诈骗法》第47条等。然而，究其本质，上述法律条文均是对《民诉法》第58条和《行诉法》第25条第4款的隐性援引，并未对公益诉讼制度要素进行质的扩充。

二

公益诉讼制度的隐性发展进路

在上述虽不久远但异常繁杂的显性发展历程背后，我国公益诉讼制度蕴含“超激进实用主义”的隐性发展进路。它与德国团体诉讼制度延宕百余年而戮力恪守之“超稳固理性主义”的发展进路，形成了鲜明的逻辑对照。

（一）公益诉讼与团体诉讼的“片段化”逻辑共性

德国团体诉讼历经一百二十余年发展，形成立体化制度架构，涵盖四种基本类型，跨越民事诉讼和行政诉讼两种诉讼程序属性。

德国团体诉讼制度发端于民事诉讼程序领域，先后形成三种团体民事诉讼：第一种，由1896年德国《反不正当竞争法》第1条初创，并为该法1909年、1965年、1986年、1994年、2004年、2008年和2015年历次修改所持续拓展的竞争者团体诉讼；第二种，自1965年德国《反不正当竞争法》修改时开始酝酿，由1976年《一般交易条件法》第13条正式创制，为2002年《消费者权益法及其他法上的不作为之诉法》第3条延续至今的消费者团体诉讼；第三种，2004年德国《反不正当竞争法》第10条修改时激进创制，为该法2008年、2015年修改坚持至今的收缴非法利润团体诉讼（亦称撇去不法收益之诉）。

后来，德国的团体诉讼制度又跨入行政诉讼程序范畴，从而形成了第四种团体诉讼类型，即由2007年《环境损害预防与修复法》正式创制，为该法在2016年修改时拓展适用范围的环保组织团体行政诉讼。

纵观德国团体诉讼百年历程和类型延展，它持续推进“诉讼担当/诉讼信托”程序原理的深度运用，通过实体性单行立法赋予特定类型非经营性组织机构“团体性诉讼实施权”，令其于相应类型之涉公益纷争诉讼中取得正当当事人资格，以取代作为直接利害关系主体的团体成员实施诉讼。因此，各团体诉讼类型的确立，均始于具有“团体性诉讼实施权”赋予功能的实体单行立法，其适用范围的扩大、请求形态的拓展和制度功能的强化，也均与相应实体单行立法进程高度同步。这一切，本质上又均源自团体诉讼所蕴含之公益属性。

这种公益属性既与传统民事诉讼之私益属性程序法理间存在冲突，又与传统行政诉权之主观公法权利理论间发生矛盾。附随于团体诉讼的百年历程，同步于其法理基础的逻辑流变，这种公益属性也历经包含两个层次的逻辑进化：起于“初阶”层次的竞争者团体诉讼和消费者团体诉讼，还只是潜在蕴含“纯粹性公益维护”的制度目标；迈向“进阶”层次的收缴非法利润团体诉讼和环保组织团体行政诉讼，已经正式跨入“纯粹性公益维护”的制度范畴。

我国公益诉讼的制度创展自始预设“公益维护”的价值目标，德国团体诉讼百年历程源于“公益属性”的二阶进化，制度功能的契合使未曾交集的两者暗含逻辑共性。伴随公益诉讼的显性发展历程，与团体诉讼的六层逻辑共性逐步呈现，并强化为其潜在发展线索。但是，这两种诉讼的隐性发展进路存在本质差异。所以，下述六层逻辑共性又明显呈现“片段化”特征，表现为制度要素形成、制度创设目的和程序属性跨界上的阶段性类似状态，而非具体程序规则或制度要素内容间的技术性对应关系。

具体而言，这两种诉讼制度间的六层“片段化”逻辑共性如下。

第一，这两种诉讼立法的制度要素取舍方案高度类似。在我国，民事公益诉讼以“案件类型”和“起诉主体”为基本要素。在德国，团体民事诉讼以“诉因范围”和“起诉主体”为基本要素。

第二，这两种诉讼起诉主体范围的扩张进程高度类似。在我国，民事公益诉讼起诉主体由环境保护组织、消费者协会到“人民检察院”再到“（环保）行政机关”。在德国，团体民事诉讼起诉主体则由“经营者团体”到“消费者团体”再到“工商业协会、手工业者协会”。

第三，这两种诉讼客观适用领域的扩张进程高度类似。在我国，民事公益诉讼案件类型由“污染环境、侵害众多消费者合法权益”到“英雄烈士保护”“未成年人保护”“安全生产”“个人信息保护”再到“反电信网络诈骗”。在德国，团体民事诉讼的诉因范围由“欺骗性商业宣传”到“一般性不正当竞争”再到“非法一般商业条款”。

第四，这两种诉讼请求责任形态的扩张进程高度类似。在我国，民事公益诉讼请求形态由“停止侵害、排除妨碍、消除危险”到“恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉”再到“惩罚赔偿”。在德国，团体民事诉讼请求形态由“排除妨碍、停止侵害、信息披露”到“撤销”再到“上缴非法利润”。

第五，这两种诉讼的阶段性类型化拓展目的高度类似。在我国，“生态环境损害赔偿诉讼”的创制以环境民事公益诉讼之“（替代性）金钱给付”功能的司法强化为实质目的。在德国，收缴非法利润团体诉讼的创制则以团体民事诉讼之“金钱给付”功能的立法填补为实质目的。

第六，这两种诉讼的双重程序属性跨界状态高度类似。在我国，检察行政公益诉讼的创制，使公益诉讼跨越民事诉讼与行政诉讼两种诉讼程序属性。在德国，环保组织团体行政诉讼的创制，令团体诉讼跨越民事诉讼与行政诉讼两种诉讼程序属性。

（二）团体诉讼之“超稳固理性主义”的发展进路

依托个体主义传统下的“法教义学体系”逻辑，德国的团体诉讼奉行“超稳固理性主义”的发展进路。这里的“理性主义”是指，它始终将其制度方案的“法理自洽状态”作为每一步进程的必要性支撑；这里的“超稳固”则指，为寻求制度方案的“法理自洽状态”以获取充分的法理正当性和实践可行性，它采取稳进固守的策略，甚至不惜以大幅放缓发展速度为代价，既严格遵循民事诉讼“给付之诉”创设原理，又贯彻传统行政诉权之“主观公法权利理论”。

正因为奉行“超稳固理性主义”的发展进路，德国的团体民事诉讼用上百年才完成其公益属性的“二阶进化”。并且，三类团体民事诉讼的创设与发展，均严格遵循民事诉讼“给付之诉”创设基本原理，同步对“起诉主体”“诉因范围”“权利基础”“请求形态”四项要素进行一体化立法设定。其中，“起诉主体”对应“诉的主体（当事人）”，“诉因范围”相当于“诉的理由（事实依据+法律依据）”，“权利基础”和“请求形态”则共同确定“诉讼标的”。这就意味着，按照现代“诉之构成要素”理论，涵盖这四项要素的一体化立法设定确保了“给付之诉”的完整性创设，从而使每类团体民事诉讼自确立时即顺利归入传统民事诉讼程序轨道，援引既有程序规则。

也因为奉行“超稳固理性主义”的发展进路，环保组织团体行政诉讼耗时近三十年才最终明确指向“纯粹性公益维护”。并且，环保组织团体行政诉讼的立法创制进程，修正性贯彻了传统行政诉权之“主观公法权利理论”。为此，它探索出一种包括三个层次的全新制度逻辑：第一，德国《环境保护法》第29条第1款赋予环保组织团体以参与环保计划制定、项目建设并协助环保决策的权利即“环保协力权”；第二，据该款“授权”意旨，当“环保协力权”因环保机关行政行为而受损时，后款规定之环保组织团体即行取得“主观公法权利”；第三，基于所获取之“主观公法权利”，环保组织提起团体行政诉讼的“权利基础”要件得以满足。在确立“权利基础”的同时，环保组织团体行政诉讼立法也同步对“起诉主体”“诉因范围”“请求形态”三项要素进行一体化立法设定，从而确保其“诉”的完整性，使其自确立时即顺利归入传统行政诉讼程序轨道、援引既有程序规则。

（三）公益诉讼之“超激进实用主义”的发展进路

源于“公益维护”价值目标的泛化性社会需求，我国公益诉讼蕴涵“超激进实用主义”的发展进路。这里的“实用主义”是指，它将回应“公益维护”之社会需求作为每一项举措的功能性指标，不惜搁置对制度方案之“法理自洽状态”的追求；这里的“超激进”则指，为尽快实现“公益维护”价值目标的制度承载，它采取激进突破的策略，以加速制度方案的功利性创设，不惜以削减法理正当性和实践可行性为代价，既背离民事诉讼“给付之诉”创设原理，又漠视传统行政诉权之“主观公法权利理论”。

正因为蕴涵“超激进实用主义”的发展进路，自始预设“公益维护”价值目标的民事公益诉讼，试图以十多年时间完成其立法创制和司法展开。并且，为加速制度方案的功利性创设，以迅速回应对“公益维护”的泛化性社会需求。民事公益诉讼自初创时起就背离“给付之诉”创设基本原理，舍弃“权利基础”和“请求形态”，而仅将“案件类型”和“起诉主体”两项要素纳入法律规定，并且至今沿用这种“超简化”立法方案。其中，“起诉主体”对应“诉的主体（当事人）”，“案件类型”则相当于“诉的理由（事实依据+法律依据）”。但是，舍弃“权利基础”和“请求形态”两项要素令民事公益诉讼失去“诉讼标的”。这就意味着，按照现代“诉之构成要素”理论，民事公益诉讼的“超简化”立法未能确保“给付之诉”的完整性创设，并因此而无法归入传统民事诉讼程序轨道、援引既有程序规则。这才迫使其在司法实践中自我塑造正当性和可行性，并因此而沿着“起诉主体”“案件类型”“请求形态”三条线索，持续展开由各类司法解释文本所主导之声势浩大的进程。

也因为蕴涵“超激进实用主义”的发展进路，检察行政公益诉讼在两年多时间内迅速完成其司法试点和立法创制，以期实现“公益维护”之价值目标的制度承载。与民事公益诉讼不同的是，它虽亦漠视传统行政诉权之“主观公法权利理论”，但未陷入由司法解释主导的持续性展开进程，而是基于其自身之特有程序原理，在创制完成后异常迅速地进入定型状态。作为其配套性司法解释文本，2018年“两高”《检察公益诉讼解释》虽专设“三、行政公益诉讼”部分，但其中第21条至第25条的特别性规定并未进行任何超越传统行政诉讼程序原理的拓展。在之后的司法实践中，检察行政公益诉讼也成功以一种“低调”而“奢华”的姿态，顺利归入传统行政诉讼程序轨道、援引既有程序规则。

三

检察行政公益诉讼的定型原理

虽亦隐性蕴涵“超激进实用主义”发展进路，且漠视传统行政诉权之“主观公法权利理论”，但检察行政公益诉讼制度并未陷入司法解释主导的持续性展开进程。其根源在于：“检察公益诉讼试点”之下，检察行政公益诉讼的立法和司法解释配套同步完成，“起诉主体”“案件类型”“请求形态”“诉权基础”四项制度要素齐备，共同支撑其迅速步入制度定型状态。

（一）检察行政公益诉讼起诉主体的定型原理

民事公益诉讼“起诉主体”的司法展开，源自立法对之所作“援引式”规定。延续至2023年修改的《民诉法》第58条中，“法律规定的机关和有关组织”起诉的概括性规定，既意味着必须“援引”其他立法，也为其司法展开保留了制度空间。

检察行政公益诉讼“起诉主体”迅速定型，本于立法对之进行的“自足式”规定。2015年《检察公益诉讼试点决定》授权最高人民检察院划定试点地区。2017年《行诉法》修改时于第25条增设第4款，首先明确“（全国各级、各地）人民检察院”起诉。这既意味着其起诉主体范围自始明确，更令其丧失司法展开的制度空间。因此，2018年《检察公益诉讼解释》虽专设“三、行政公益诉讼”部分，但未再涉及“起诉主体”。

（二）检察行政公益诉讼案件类型的定型原理

民事公益诉讼“案件类型”的司法展开，源自立法对之进行的“概括性”规定和“开放性”立场。2012年《民诉法》修订时增加第55条，就概括规定“污染环境”和“侵害众多消费者合法权益”两类案件，并以“等”字兜底强化开放立场。2017年《民诉法》修订时增加该条第2款后，这种“概括性”规定和“开放性”立场延续至今，从而为其司法展开保留制度空间。

检察行政公益诉讼“案件类型”迅速定型，本于立法对之进行的“具体性”规定和“一体化”立场。2017年《行诉法》修订时增加第25条第4款，虽采用“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”之概括表述，并以“等”字隐含开放立场，但它只是产生案件的“领域”，真正作为案件“本体”的，实为该款后半句“行政机关违法行使职权或不作为”。它在本质上是一种“具体性”表述，将案件类型“一体化”规定为“违法行政行为或不作为”，从而排除了司法展开的制度空间。因此，2018年《检察公益诉讼解释》第21条，虽涉及诉讼的客体行为，但只是机械重复《行诉法》第25条第4款。

（三）检察行政公益诉讼请求形态的定型原理

民事公益诉讼“请求形态”司法展开，源自其对民事公益诉讼的“外挂式”特性。第一，据传统民事诉讼原理，“请求形态”须以《民法典》或实体单行法确定的“权利基础”为依托，不能于民事诉讼立法中凭空划定。第二，我国民事公益诉讼既置于《民诉法》中，就无法突破民事诉讼程序原理。第三，实体单行法《消保法》和《环保法》虽跟进修改，却未明确“权利基础”问题。这才导致我国民事公益诉讼立法至今舍弃“请求形态”这一制度要素，为其司法展开保留了制度空间。

检察行政公益诉讼“请求形态”迅速定型，本于其对行政公益诉讼的“内置式”特性。第一，依据现代行政诉讼原理，“请求形态”可以抛开公法化“行政诉权基础”而于行政诉讼立法中直接明确。第二，我国行政公益诉讼既置于《行诉法》中，当然就要遵循行政诉讼程序原理。第三，直接规定“裁判形态”以间接明确“请求形态”，是《行诉法》由来已久的做法。因此，2018年《检察公益诉讼解释》第25条第1款分项直接规定五种“裁判形态”，从而间接明确了四种“请求形态”：第一，请求确认行政行为违法或无效并责令补救；第二，请求撤销或部分撤销并责令重新作出行政行为；第三，请求责令履职；第四，请求变更行政处罚、行为所涉款额。并且，五种“裁判形态”均于《行诉法》之传统规则中存在对应原型：第一，判决确认违法或无效并可同时判令补救，对应《行诉法》第74条、第75条；第二，判决撤销或者部分撤销、重作行政行为，对应《行诉法》第70条；第三，判决限期履行，对应《行诉法》第72条；第四，判决变更，对应《行诉法》第77条；第五，判决驳回请求，对应《行诉法》第69条。

（四）检察行政公益诉讼诉权基础的定型原理

民事公益诉讼立法至今未触及“权利基础”，源自其对民事公益诉讼的“私法化、实体性”特质。民事公益诉讼的“权利基础”，本应由《民法典》或实体单行法先行确定，再据以划定“请求形态”。但2012年《民诉法》修改时增加第55条后，《消保法》和《环保法》跟进修改，却未明确其“权利基础”。2017年修改《民诉法》时增加第55条第2款、2017年修改《行诉法》时增加第25条第4款后，2018年《人民检察院组织法》虽于修改时增加第20条第4项，以期为检察（民事、行政）公益诉讼奠定通用职权基础，但对于民事公益诉讼而言，“公益诉讼职权”不能有效替代“权利基础”。其原因有两个：第一，民事公益诉讼不限于由检察机关提起，其“起诉主体”以法定“有关组织”为主导，甚至正在向“（环保）行政机关”扩展；第二，《人民检察院组织法》属于公法，“公益诉讼职权”自然是公法性的。

检察行政公益诉讼“权利基础”迅速定型，本于其对行政公益诉讼的“公法化、程序性”特质。行政法未形成“实体+程序”二元构造，行政诉权早已纯化为一个公法化的程序性问题，以由行政诉讼立法自我塑造。因此，德国才于其《基本法》第19条第4款确立“抽象行政诉权”（Klagebefugnis），又于其《行政法院法》第42条第2款将其转换为“具体化行政诉权”，即因“特定权利”受侵害而提起行政诉讼的权利。德国学界则立足“保护规范理论”（Schutznormtheorie），将“主观公法权利”（Subjektivöffentliches Recht）塑造为行政诉讼的“通用性权利基础”。这才导致德国环保组织团体行政诉讼立法创制一度遭遇质疑，并最终以“环保协力权”为衔接纽带修正贯彻“主观公法权利理论”。我国虽未形成类似学说，但《行诉法》第25条第1款对于行政诉讼“通用性权利基础”的规定与该理论不谋而合。该款中，“利害关系”实指因行政行为受到侵害的“特定权利”，即“主观公法权利”。因此，2017年修改《行诉法》时于该条增加第4款，同样面临可能与第1款发生冲突的危险。所以，2018年修改《人民检察院组织法》时增加第20条第4项之“公益诉讼职权”，对检察行政公益诉讼修正贯彻“主观公法权利理论”立场，同样发挥衔接纽带功能。

四

民事公益诉讼的发展进路危机

“超激进实用主义”的隐性发展进路之下，民事公益诉讼制度至今沿用背离“给付之诉”创设原理的“超简化”立法方案，被迫转入由司法解释主导的持续性展开进程，甚至仍处于“蜜月期”。但是，声势浩大的司法展开进程背后，隐藏着渐趋严重的发展进路危机。

（一）民事公益诉讼“超简化”立法系统性不足

民事公益诉讼初创时，2012年修改《民诉法》增加的第55条限于“案件类型”和“起诉主体”两项要素。检察民事公益诉讼确立时，2017年修改《民诉法》增加的第55条第2款，仍仅有这两项要素。《民诉法》虽又经过2021年、2023年两次修改，但该条内容未变，“超简化”立法延续至今。这反映了我国民事公益诉讼的“超简化创制逻辑”，隐含其制度发展的第一重危机——“超简化”立法的内在系统性不足。

这种“超简化创制逻辑”，呈现于历次《民诉法》修改所开拓的多个领域。2012年《民诉法》修改，贯彻“不动大结构”理念，故法典体量稳定。其间，民事公益诉讼的立法创制，相当程度源于“公益诉讼”概念的通俗式泛化，及其制度功能的社会化期许。然而，“超简化”立法忽略了一个基本前置命题，即对功能定位、程序属性和制度模式的理性预判。建构一项新制度，既需确保内在构造严谨，又要实现外部制度衔接。故确立民事公益诉讼，本应先预判其功能定位、程序属性和制度模式。但民事公益诉讼的创制，既未清晰界定概念内涵，也未深入考察实践样态，甚至不曾研判程序属性。“超简化”立法的本质，是“提出原则性框架以回应社会化诉求，从而实现修法的政治性作为”。

“超简化创制逻辑”之下，民事公益诉讼似乎无需系统程序规则支撑，而只要概括规定“案件类型”和“起诉主体”。同样谋求客观法秩序之“纯粹性公益维护”的德国团体民事诉讼，立法对其“权利基础”和“请求形态”的设定贯穿始终，并且超越“诉因范围”和“起诉主体”而成为其程序法理支撑。我国民事公益诉讼，却至今延续“超简化”立法，“权利基础”缺位使其无法归入传统民事诉讼轨道以援引既有规则，“请求形态”不明更令其陷入无法有效划定审判客体的困境。两难之下，出路似乎是另辟专门程序轨道，而系统性不足的“超简化”立法显然未能做到。

（二）民事公益诉讼司法解释规则的碎片化趋势

“超简化”立法未能提供专门程序轨道，民事公益诉讼实践运行被迫借司法解释获取规则支撑，进而演化为其制度发展的第二重危机——司法解释规则的碎片化趋势。这种趋势持续放大，正在导致不同类型公益案件或起诉主体之程序规则的碎片化表述割裂。

首先，这种割裂造成司法解释在条文表述上的交叉性重复，无端浪费有限的司法政策资源。例如，对于“起诉条件”，《检察公益诉讼解释》第14条、第15条，《〈民诉法〉解释》第284条，《环保公益诉讼解释》第1条、第8条高度重复。又如，对于“管辖”，《检察公益诉讼解释》第5条，《消保公益诉讼解释》第3条，《〈民诉法〉解释》第285条，《环保公益诉讼解释》第6条、第7条交叉重叠。再如，对于“诉讼请求释明变更”，《环保公益诉讼解释》第9条、《消保公益诉讼解释》第5条和《检察公益诉讼解释》第18条实质相同。

其次，这种割裂加剧司法解释在规则设计上的矛盾性风险，冲击规则体系的内在统一。例如，对于同案“重诉”，《环保公益诉讼解释》第28条规定了“再诉允许”规则，《〈民诉法〉解释》第291条和《消保公益诉讼解释》第15条另设“重诉禁止”规则。又如，对于不同主体的“程序身份”，《环保公益诉讼解释》和《消保公益诉讼解释》将“有关组织”统一规定为“原告”，《检察公益诉讼试点实施办法》、《法院审理检察公益诉讼试点实施办法》和《检察公益诉讼解释》却将“检察机关”特别设定为“起诉人”。

作为部门法配套解释的《〈民诉法〉解释》虽曾一定程度上缓解这种割裂，继其“十三、公益诉讼”出现之后，有些司法解释已不再重复相关条款，但《〈民诉法〉解释》无力彻底扭转这种碎片化趋势，因为它也只是司法解释。并且，新的解释文本，至今仍在涌现。

（三）民事公益诉讼程序属性和制度功能的异化

民事公益诉讼实践运行被迫借司法解释获取规则支撑，同时还蕴含其制度发展的第三重危机——程序属性和制度功能异化。这又凸显于“生态环境损害赔偿诉讼”的司法创制。

从显性历程上看，该司法创制目的在于回应生态环境损害赔偿制度改革的诉讼路径需求。随着改革推进，“生态环境损害赔偿诉讼”逐步成为独立化案件类型。截至2019年5月，全国受理此类诉讼14件、审结9件，受理、审结此类赔偿协议司法确认案16件。正值此际，最高人民法院发布《生态环境损害赔偿案件规定（试行）》。它的首条即昭示该司法创制。但与2015年《环保公益诉讼解释》对比，《生态环境损害赔偿案件规定（试行）》与“环境民事公益诉讼”的差异限于“起诉主体”和“客体行为”，两种诉讼“请求形态”和“裁判方式”却如出一辙。这使两者均兼具双重功能——以“保护、修复生态环境”为根本、以“（替代性）金钱给付”为延伸。然而，该命题毕竟源自改革，已经预设“自然资源全民（国家）所有权”为权利基础，这又迫使《生态环境损害赔偿案件规定（试行）》第16条至第18条强推独立化程序属性定位。本质上讲，这是一种“公法、私法融通”以保护生态环境的进路，奉行“扩张责任范围”的法解释论逻辑。

司法创制方案的内在矛盾，终令“生态环境损害赔偿诉讼”的程序属性陷入争议。学界先后提出了“国益诉讼说”“私益诉讼说”“特殊公益诉讼说”“混合诉讼说”。最高人民法院粗疏地糅合这些学说，认为“生态环境损害赔偿诉讼”因兼顾环境公益而区别于普通环境侵权，是严守《民诉法》第122条的特殊民事诉讼，“赔偿权利人”与案件有“直接利害关系”；“环境民事公益诉讼”专注环境公益，是突破《民诉法》第122条的新型民事诉讼，据“诉讼担当/诉讼信托”原理放宽原告适格标准，法定机关组织是基于“诉讼实施权”起诉的“担当人”。

同时，该司法创制的独立化程序属性定位，还蕴含制度功能异化风险——将“（替代性）金钱给付”塑造为功能重心，甚至取代“保护、修复生态环境”的根本性地位，有悖于民事公益诉讼因兼顾多重目标而应秉承的“恢复性司法”精神。并且，该风险还在加剧。2021年《民法典》第1232条就“生态环境侵权责任”确立“惩罚性赔偿规则”后，2022年最高人民法院《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（法释〔2022〕1号）又规定根据《民法典》第1234条、第1235条起诉的案件参照适用，从而将环境公益诉讼的“请求形态”延伸至“惩罚性赔偿”。学界则有观点主张将之延伸适用于“消费民事公益诉讼”。

两种诉讼功能叠加的共性，根本源于“生态环境损害赔偿诉讼”创制的法理本质。它植根于环境民事公益诉讼之“保护、修复生态环境”功能，指向对“（替代性）金钱给付”功能的司法需求。2015年《环保公益诉讼解释》由“恢复原状”拓展出“生态修复费用”和“环境服务功能损失赔偿”请求，从而大幅激发对诉讼之“（替代性）金钱给付”功能的需求。当年全国受理环境民事公益诉讼案38件，其中，26件提出“恢复原状”请求，占68.4%；18件延伸至“修复费用”和“服务功能损失赔偿”，占69.2%。此后，改革推动下，“生态环境损害赔偿诉讼”才演变为独立案件类型，促成《生态环境损害赔偿案件规定（试行）》的创制。因此，“生态环境损害赔偿诉讼”在本质上并非独立化程序属性的全新诉讼，而是环境民事公益诉讼“请求形态”之司法展开进程中的一环，是对其“（替代性）金钱给付”功能的司法性强化。

所幸的是，“自然资源全民（国家）所有权”三种定性学说下，“生态环境损害赔偿诉讼”的独立化程序属性均已陷入悖论。如遵循“私权说（物权说）”，则它必落入“传统民事私益诉讼”；若依“（宪法）公权说”，则它将归属于“环境民事公益诉讼”；至于“二元说”，则将它分割为上述两种诉讼。因此，学界开始反思“生态环境损害赔偿诉讼”的程序属性，甚至提出，其程序属性应回归“环境民事公益诉讼”，在公益诉讼制度前提下运行。

五

民事公益诉讼的发展进路调适

立足党的二十大报告关于进一步“完善公益诉讼制度”的明确要求，依托国家立法规划下《检察公益诉讼法》（或《公益诉讼法》）的专门立法进程，完善公益诉讼制度的根本出路在于立法层面统合其零散的制度规则。为此，已经步入制度定型状态的检察行政公益诉讼，固可安享“超激进实用主义”的发展进路的红利；陷入三重制度危机的民事公益诉讼，却须系统调适其发展进路，结合相关立法的一体化配套修改，推进其立法性程序统合。

（一）发展进路调适的逻辑起点：程序统合的立法命题概念

作为民事公益诉讼发展进路调适的逻辑起点，也是推进其立法性程序统合的首要环节，须依托《检察公益诉讼法》（或《公益诉讼法》）专门立法进程，突破2023年修改的《民诉法》第58条的“超简化创制逻辑”，将其拓展为一个系统性立法命题。为此，先要确立理论性支撑概念，划定其制度内涵。但“民事公益诉讼”一词，并非理想方案。因其至今限于司法解释使用，且具有两大缺陷：第一，“公益”概念的不确定性，及区分“集合性公益”和“纯粹性公益”之承载路径的必要性，使其内涵落入不确定范畴，以致欠缺“内在严谨性”；第二，即使“民事公益诉讼”与“民事私益诉讼”的二元区分成立，两者也应处于平行地位而非存在涵摄关系，故“民事公益诉讼”仍然欠缺“外在兼容性”。

所以，划定上述立法命题制度内涵，需提出新的支撑概念，即“民事公益侵害阻断程序”——由法定主体提起，法院审理后作出裁判，禁止行为主体实施可能的侵害行为（排除妨碍、消除危险），责令停止正在实施的侵害行为（停止侵害）、采取措施以消除持续性危险并恢复“纯粹性公益”原初状态（恢复原状）、支付替代性费用（如生态环境修复费用和服务功能损失）并由他人代为恢复原状的程序。它不以个体私益损害的赔偿为目的，而是将制度功能定位于“纯粹性公益”的维护和恢复。以之作为该立法命题的理论性支撑概念，可有效弥补“民事公益诉讼”一词的两大欠缺：第一，以“公益侵害阻断”取代“公益”作为限定语，可以有效提升其内涵确定性，从而确保“内在严谨性”；第二，以“程序”取代“诉讼”为后缀，可以与“民事诉讼”建立涵摄关系，使之成为《民诉法》中的下位概念，从而获取“外在兼容性”。

（二）发展进路调适的展开方式：程序统合的立法术语体例

作为民事公益诉讼发展进路调适的展开方式，也是推进其立法性程序统合的“名义”，立法术语的选择虽须确保“外在兼容性”，但可缓和“内在严谨性”。“民事公益侵害阻断程序”概念落脚于“程序”一词，涵摄于《民诉法》第二编“审判程序”，故应于该编设专章，问题亦由“术语选择”转换为“专章命名”。“外在兼容性”则一分为二——契合公众认知能力，兼容现有章节命名。正为满足“外在兼容性”，该编现在的各章名称均竭力简约：第一，省去前序词“民事”；第二，以“程序”为后缀词；第三，未实质揭示概念内涵。综上，“民事公益侵害阻断程序”的专章命名，不能机械照搬，而须简约加工，即省去前序词“民事”，保留后缀词“程序”，略去内涵词“侵害阻断”，最终简化为“第×章公益程序”。

专章命名既定，还要预设编排体例，为此又须先明确其程序属性。民事程序的基本分类是“诉讼”与“非讼”。非讼程序“不必依一般诉讼规则起诉、庭审、辩论、判决，而仅须简易、迅速审处”。非讼事件不含私权争议，非讼程序也不以纠纷解决为目的。与诉讼相比，非讼审判会抛弃起诉要件，限制公开，简化审级，压缩判决效力，排斥再审程序。我国虽无非讼程序法典，但《民诉法》规定的特别程序、督促程序、公示催告程序等在本质上属于非讼程序。在此二元模式下，“民事公益侵害阻断程序”兼具双重属性。

“民事公益侵害阻断程序”的非讼属性有四层表现：其一，以承载“纯粹性公益”为本质，意在维护和恢复其原初状态；其二，程序客体类似非讼事件，不直接审理私益纠纷；其三，体现公权对私法关系的强烈干预，一定程度上突破意思自治、辩论主义和处分原则；其四，程序控制采用职权进行主义，事实认定采用职权探知主义。

“民事公益侵害阻断程序”的诉讼属性源于前述公益诉讼与团体诉讼间的逻辑共性。两者隐性“发展进路”虽确有质性差异，但六层“片段化”逻辑共性决定了程序法理上的质的关联。因此，欲构建“民事公益侵害阻断程序”，以推进民事公益诉讼程序统合，就必须接受其因脱胎于团体民事诉讼法理而与生俱来的诉讼属性。

基于“民事公益侵害阻断程序”的双重属性，其立法编排位置应介于诉讼与非讼之间。2023年修改后的《民诉法》第二编“审判程序”中，两种程序以第十四章“第二审程序”与第十五章“特别程序”为分界点，增设之“第×章公益程序”即应置于此处。

（三）发展进路调适的核心枢纽：程序统合的先决制度要素

作为民事公益诉讼发展进路调适的核心枢纽，也是推进其立法性程序统合的成败关键，未来“民事公益侵害阻断程序”的立法构建，以及于《民诉法》增设之“第×章公益程序”，又须系统借鉴团体诉讼的程序法理，通过《检察公益诉讼法》（或《公益诉讼法》）的制定，及相关立法的一体化配套修改，准确定位两项先决性制度要素。

恪守“超稳固理性主义”的德国团体民事诉讼立法，严格遵循“诉之构成要素”的程序原理，同步于“诉因范围”和“起诉主体”而一体化设定“权利基础”和“请求形态”要素，严密确保“给付之诉”的完整创设。为获实体权源，它先行确立诉讼的“权利基础”：自1896年德国《反不正当竞争法》上的“不作为请求权”，到1976年德国《一般交易条件法》的“不作为和撤销请求权”，再到2004年德国《反不正当竞争法》“收缴非法利润请求权”。立足“权利基础”，它再行划定诉讼的“请求形态”：自“停止侵害”和“排除妨碍”，到“撤销”和“（附带性）信息披露”，再到“将基于众多购买者的负担而获取的利润全额上缴联邦财政”。

蕴涵“超激进实用主义”的我国民事公益诉讼立法，背离“诉之构成要素”的程序原理，因割弃“权利基础”和“请求形态”两项要素而失去“诉讼标的”，未能确保“给付之诉”的完整创设。这才迫使其于司法实践中自我塑造程序可行性陷入持续性司法展开进程。三条展开线索中，虽“请求形态”超越“案件类型”和“请求形态”而居于核心，但直到《民法典》第1234条、第1235条才触及环境民事公益诉讼的“权利基础”。

综上所述，未来我国“民事公益侵害阻断程序”的构建，必须补足现行法割弃的先决性制度要素，准确定位其“权利基础”和“请求形态”。为此，需注意以下几点。

首先，要立足《民法典》第1234条、第1235条，通过《检察公益诉讼法》（或《公益诉讼法》）的制定，并增补《消保法》《环保法》《海洋环境保护法》（以下简称：《海洋环保法》）等法律中的相应条款，将其权利基础定位于“不作为”和“恢复原状”请求权。

其次，要通过《检察公益诉讼法》（或《公益诉讼法》）的制定，并且在《民诉法》增设之“第×章公益程序”中专设条款，将其请求形态分为三类、七种：第一类，基于“不作为请求权”，针对可能性侵害行为请求“排除妨碍”，针对实施中的侵害行为请求“停止侵害”，针对持续性的危险请求“消除危险”，针对代行措施请求“替代性费用赔偿”；第二类，基于“恢复原状请求权”，针对已成损害请求“恢复原状”或“替代性费用、损失赔偿”；第三类，基于两种请求权，针对磋商或诉讼支出，请求“替代性费用赔偿”。其中，确立“替代性费用、损失赔偿”请求，是实现“生态环境损害赔偿诉讼”程序属性和制度功能回归的关键，因其能有效统摄生态环境修复费用、服务功能损失、预防处置费用、磋商与诉讼费用等（惩罚性）赔偿。

（四）发展进路调适的底层支撑：程序统合的制度模式选择

作为民事公益诉讼发展进路调适的底层支撑，也是推进其立法性程序统合的基本框架，未来我国“民事公益侵害阻断程序”的立法构建，以及于《民诉法》增设之“第×章公益程序”，还要理性采取“三位一体”制度模式，从而为不同类型的“公益案件”和“起诉主体”建立统一性程序运行轨道，并且实现“生态环境损害赔偿诉讼”的程序属性和制度功能回归。

国内认知团体民事诉讼始于“起诉主体”，民事公益诉讼“超简化”立法亦以之为初始性要素。因此，我国“民事公益侵害阻断程序”的构建，仍可根据“提起主体”类型兼顾三种制度方案，采用图1之“三位一体”制度模式。

图1 “三位一体”制度模式

它又蕴含三项核心逻辑。

第一，“公益性社会组织提起”是原生性制度方案。德国团体民事诉讼经百年流变，由经营者团体、消费者团体、工商业协会和手工业者协会四类“公益性社会组织”担任起诉主体，仍是基础性制度方案。我国民事公益诉讼创展进程中，“公益性社会组织”同样最先获得起诉主体资格。

第二，“检察机关提起”是兜底性制度方案。德国团体民事诉讼虽至今未将“公权机构”定为起诉主体，但“国家积极作用形态理论”向“国家辅助作用形态理论”的转向可以为之提供充分支撑。我国2017年修订《民诉法》确立检察民事公益诉讼时，就附加性设定“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼”的前提，从而明确其“兜底性”地位。

第三，“行政机关提起”是衍生性制度方案。2019年《生态环境损害赔偿案件规定（试行）》，为将来确立行政机关提起之“衍生性”程序方案，提供了新契机。继之，《民法典》第1234条、第1235条将“权利主体”规定为“国家规定的机关或法律规定的组织”，更是覆盖“环保公权机构”的“衍生性”起诉主体。本质上讲，这是一种“公法遁入私法”以保护生态环境的发展进路，奉行着“创制责任客体”的法解释论逻辑。

综上所述，我国“民事公益侵害阻断程序”的构建，还要透过《民法典》第1234条、第1235条，准确把握“三位一体”制度模式，通过制定《检察公益诉讼法》（或《公益诉讼法》），完善《民诉法》第15条、第58条和《人民检察院组织法》第20条，增补《消保法》《环保法》《海洋环保法》等法律中的相应条款，在以“公益性社会组织提起”为原生性制度方案基础上，进一步强化“检察机关提起”的兜底性制度方案，实质确立“（承担公益职责）行政机关提起”的衍生性制度方案。其中，后者又是实现“生态环境损害赔偿诉讼”程序属性和制度功能回归的关键所在，因其能有效统摄国务院授权提起诉讼的“赔偿权利人”。

六

结语

为了推进民事公益诉讼的程序统合，我国“民事公益侵害阻断程序”的立法构建，终须完成程序规则的系统设计。这要依托《检察公益诉讼法》（或《公益诉讼法》）的立法进程，立足前期立法和司法解释的积淀，系统设定《民诉法》增设之“第×章公益程序”的条款须由学术专著或附理由立法建议完成。笔者在本文中落实、明确该章两项基本任务：第一，就程序启动、审理裁判的一般事项和强制执行，援引《民诉法》第一编“总则”、《民诉法》第二编“审判程序”和《民诉法》第三编“执行程序”（相当于未来的《民事强制执行法》）；第二，就程序启动、审理裁判的特殊事项设定特别规则。

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《政治与法律》2024年第3期目录

【习近平法治思想研究】

1.人类命运共同体理念下“全球行政法”的证成、范畴、效力模式

翟翌（2）

【主题研讨——新时代检察机关法律监督的新进展】

2.在线诉讼的民事检察监督：证成及制度化路径

舒瑶芝（24）

3.专门立法进程下公益诉讼发展进路的系统检视

丁宝同（40）

4.检察建议的谱系脉络及分类发展构想

张薰尹（56）

【经济刑法】

5.洗钱罪不法的规范判断

魏东（69）

6.刑事合规的制度价值及其实现路径

李本灿（85）

【专论】

7.刑法谦抑性的系统论考察

刘涛（103）

【争鸣园地】

8.土地经营权入股立法的反思与展望

邵海（116）

9.我国被羁押人通信权制度困境与合宪性调控

刘婉婷（131）

【实务研究】

10.房地产登记数据资源开发利用的法律规制

宋姝（148）

【史论】

11.革命法制在传统乡村的实践

侯欣一（160）

《政治与法律》是上海社会科学院主管、上海社会科学院法学研究所主办的，把政治学和法学融于一炉、以法学为主的理论刊物。《政治与法律》恪守“研究政法理论，推动法制建设”的编辑方针，设有“热点问题”、“法学专论”、“经济刑法”、“立法研究”、“学术争鸣”、“案例研究”等栏目；积极推出国内外法学研究的最新成果。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 韩爽

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