21全球观察｜拜登公布7.3万亿美元预算案，“梦想清单”能实现吗？

21世纪经济报道记者吴斌 上海报道

在美国2024财年（2023年10月1日至2024年9月30日）的预算只能靠短期支出法案“续命”之际，总统拜登又公布了2025财年（2024年10月1日至2025年9月30日）的“梦想清单”。

美国东部时间3月11日，拜登公布2025财年7.3万亿美元预算案，高于2024财年的6.9万亿美元。拜登希望在第二个四年任期内大幅提高对企业和高收入人群的税收，削减联邦赤字，并为一些新项目提供资金，例如帮助低收入群体应对高昂的住房和儿童保育费用，并让政府通过谈判降低更多的药品成本。

预算案还计划在未来10年削减3万亿美元赤字开支。白宫预测，2025财年的赤字总额将达到1.8万亿美元，占GDP的6.1%，然后在10年内降至4%以下。开源方面，预算案计划将企业所得税税率从21%提高到28%，对年收入超过40万美元的人提高税率，迫使拥有1亿美元财富的人至少缴纳其收入25%的税款。

尽管愿望很美好，但冷峻的现实却是：这份宏伟的计划几乎没有任何通过国会的可能。

拜登的“梦想清单”有什么？

在上周“超级星期二”过后，拜登和特朗普代表各自政党迎战大选的前景已经愈发明朗。在大选年的背景下，预算案也可以看作是拜登竞选总统的经济纲领声明，是一份争取选民的“宣传单”。

中泰证券研究所政策团队首席分析师杨畅对21世纪经济报道记者表示，预算案对中长期呈现乐观预期，预计2024年、2025年和十年（2034年）期末美国GDP实际增速分别为1.7%、1.8%和2.2%，而CBO（美国国会预算办公室）今年2月发布的经济展望则预计2024年、2025年和十年（2034年）期末美国GDP实际增速分别为1.5%、2.2%和1.9%，目前公布的财政预算案对于中长期经济增长的预期更偏乐观。另外，预算案提案还假设2024年美国CPI同比增速落在2.9%，高于CBO预期的2.5%，拜登政府认为短期物价仍然顽固。

预算案描述了一幅符合民主党理念的未来画卷。中国银行研究院章凯莉对21世纪经济报道记者表示，拜登2025财年财政预算提案的预算支出为7.3万亿美元，较2024财年进一步扩大0.4万亿美元，重点与2024财年财政预算提案相似，修改税法提高对富人和大型企业的税率以扩大财政收入，从而为选民提供更多的社会保障，包括提供住房税收抵免、提供儿童保育补贴、降低处方药价格等。在总统竞选年，拜登提出的预算提案更多被视为反映其竞选主张的经济声明。

在杨畅看来，预算案提案显示了拜登一贯的执政思路，主张通过增加富人和企业的税负来提升整体福利水平，具体措施包括：从2025财政年度开始，企业所得税税率由21%提高至28%、收入超过40万美元的人士的税率提高、财富达到1亿美元的人士至少缴纳25%所得税。

此外，预算案也提到了一些关键产业的投资，包括持续投资于建设清洁能源基础设施、拨款30亿美元用于联邦政府的人工智能应用程序、拨款200亿美元推动2022年《芯片和科学法案》的措施落地等。

竞争相关的支出也值得关注。杨畅表示，预算案显示2025财年美国国防支出9000亿美元，较2023、2024年的8060亿美元、8840亿美元进一步上升，占GDP比例提升至3.1%。预算案针对性列出竞争预算，相关支出在2024财政年为0.3亿美元，在2025年则提升至18.6亿美元，包括新设立的2亿美元“提升印太战略”以及2.2亿美元“国际基础设施投资基金”，而且两项支出在2025-2034年合计值达到20亿美元，“与中国竞争”的相关支出在2025-2034年合计达71.2亿美元。

“燃眉之急”未解

事实上，在拜登公布2025财年预算案之际，眼下2024财年的问题还没有解决。由于美国国会两党未能及时就2024财年拨款法案达成一致，因此只能一直在通过短期支出法案暂时维持联邦政府运转。

3月8日，美国参议院以75票对22票的投票结果批准了价值为4600亿美元的六项支出法案，距离拨款到期只有几个小时。3月9日，拜登签署了支出法案，避免了美国联邦政府部分关门。

白宫表示，在国会最终通过更新的资助立法后，各机构将继续正常运营，并已停止了政府关门的准备工作。不过，支出法案的谈判工作尚未结束，议员们仍需在3月22日的第二个截止日期之前，敲定并通过第二批支出法案。

近期美国政府再度面临关门危机，两党不断达成短期协议“续命”，但根本问题依旧未解，如果未来两党谈崩，没能在最后关头达成协议，“政府关门”危机可能将成为现实。

章凯莉对记者分析称，自2023年9月起，美国国会两党始终未能就2024财年拨款法案达成一致，在2023年9月、2023年11月、2024年1月、2024年2月等时点多次通过短期支出法案暂时维持联邦政府运转。随着大选临近，两党在分歧较大问题上达成一致的难度将进一步提升。

理想和现实的碰撞

在美国当前财年的问题还未解决之际，拜登2025财年预算案的理想迎面撞上了冰冷的现实。

由于民主党和共和党分别掌控参议院和众议院，这份预算案几乎没有可能最终通过成为法律。美国众议院共和党领导层已明确表示拒绝拜登的预算提案。众议院议长迈克·约翰逊批评称，这份预算清单在支出方面贪得无厌，无视了财政责任和纪律。

杨畅认为，预算案提案能否通过具有不确定性。由于倾向保守主义的共和党主张减少赤字、限制政府收支规模，在其掌管众议院的情况下，拜登预算案中诸多增税和扩大支出政策在通过国会时将面临较大不确定性。

去年，国际评级机构惠誉将美国的信用评级由“AAA”下调至“AA+”。惠誉认为，美国政府的债务负担不断加重，治理水平持续下滑，预计财政状况可能在未来三年恶化。在三大国际评级机构中，目前仅有穆迪还对美国保持着最高的AAA评级，但已将评级展望从稳定下调至负面。如果美国政府的治理能力不改善，政府债务负担继续加重，债务上限僵局反复出现，未来穆迪也有可能下调美国评级。

章凯莉对记者分析称，政府财政支出是拉动美国2023年经济增长的重要因素，政府消费支出和投资总额拉动GDP增长0.27个百分点，但美国政府面临的债务压力随之增长。2024年2月7日，美国国会预算办公室在联邦预算展望报告中预测，2025年美国政府偿债成本将创历史新高，净利息支出占GDP比重将攀升至3.1%，达到1940年以来最高水平。债务规模扩大、债务利率上升共同推高了美国政府的偿债压力，加剧了对美国联邦政府债务可持续性的担忧。

围绕美国债务问题的博弈未来仍将继续。章凯莉表示，面对不断积累的财政赤字及其引致的债务压力，两党就如何削减财政赤字存在分歧。共和党曾提出预算案，计划在未来十年减少约14万亿美元的财政赤字，基础是废除拜登政府的《通货膨胀削减法案》，拜登政府则强调通过调整税法以扩大财政收入。财政政策是否可持续预期会受到大选结果的影响。