吕德文 | “县”是什么？

吕德文

（武汉大学社会学院教授）

编者按：华中师范大学田先红教授撰写的《韧性：县乡政府如何运行》近日由中国人民大学出版社正式出版。该书对县域治理中的一些关键工作机制进行了深入的描述和阐释，如目标管理、过程管理、政治评价、条块关系、任务包干、领导观摩、干部联村制度等，在此基础上对县域治理体制、政府动员、干部流动、财政制度、政策转化与执行等进行了透彻解读。本文为吕德文教授为《韧性：县乡政府如何运行》撰写的序言，特刊发以飨读者。

如何认识“县”，是一个亟需回答的问题。

一

一般认为，“县”是一个相对独立和稳定的政治社会单元。

“县”是一个相对完整的社会文化单元。在一个县域范围内，人们有相近的语言、风俗习惯，有完整的市场体系。县和县以下是广阔的农村地带，但“县城”却有城市的一些基本形态，比如，有行政机关、市集、文化机构，往往还是军事驻地。在乡土社会中，县城是农村的一部分，县城从农村汲取资源，为农村提供安全、教育等公共服务，承担商品集散的功能。大多数民众一辈子可能就是在其县域社会中终其一生，村庄可能不是世外桃源，但县域社会却可以自给自足。

县治具有悠久的传统，自秦朝推行郡县制以来，县就是相对稳定的治理单元。“郡县治、天下安”，这一箴言至今有效。“县”将“国家”带入到广袤的乡村地带。帝制时代有“皇权不下县”的说法，“县”是行政体系的终点，却是地方精英活动的顶点。中国传统的地方治理具有“双轨政治”的特点，自上而下的正式行政和自下而上的半正式治理在县一级交汇，形成了官民两便的治理形态。

至今为止，“县”的基本属性并没有本质变化。一是，“县”是城乡勾连的节点。县城是农村的头，城市的尾。农村要融入城市，或者说城市要渗入农村，往往是通过县城来实现的。大多数农村人的城市生活体验，也是从县城开始的。二是，“县”是国家与社会的接点。县和县是微缩版的国家，除了外交、国防等少数国家职能不怎么履行外，其它的国家治理职能都比较完备。但是，县治基本都是嵌入于基层社会中的，举凡治安、税收、牧民等治理活动，都要和民众直接打交道。在县一级，国家与社会相互塑造。

二

而今，“县”的变化也很是显著。

从城乡关系的视角看，“县”在连接城乡的功能上有了颠覆性的变化。最近十余年的时间，以县城为载体的城市化在快速推进，普通农民也开始进入县城生活。县城有了更加完备的城市要素，县城复制了“都市生活方式”。过去，县城属于农村，还具有鲜明的乡土社会性质；今天，农村属于县城，乡村社会越来越具有都市生活的特征。县城在引领乡村，而非相反。

从国家与社会关系角度看，“县”具有越来越强的公共服务能力，对基层社会有极强的渗透能力。今天，县城代表的现代性——如行政、资本等代表的统一性和正式性力量，在改造基层社会。乡土社会的差异性、非正式性等地方社会的特征，正在逐步消失。

县还是一个相对完整的政治社会单元，但是，县的地方性在慢慢减少，县的配置越来越标准化了。同时，在很多地区，县已经被纳入了更大的城市体系，通过县改区等措施，很多县已丧失了独立性。

三

更重要的是，“县”的内部在发生剧烈变化。

在城乡融合发展的过程中，县域社会逐渐从乡土社会转化为城乡社会。城乡社会是一个全新的社会形态。对于农民家庭而言，城市和乡村作为两种生活空间，已经不存在“二选一”的难题，而是两者兼顾。县域社会中的民众，大多数人往返于城乡之间，他们是农民，但也是市民。

“县治”也在发生结构性的变化。县、乡、村三级治理体系，出现了极大的变化。大概而言，县级统筹能力极大加强，县级职能部门在慢慢“督查化”，它们不再直接履职，而把主要精力放在督促检查乡村两级履行部门下达的治理任务上。乡镇政府在“机关化”，其履职行为越来越规范，行政职能极具扩张，内务工作多于外务工作。村级组织则在行政化，村干部报酬已经执行薪金制、村干部工作实行坐班制，村委会虽然还是群众性自治组织，但其主要工作是落实上级下派的任务。

四

近些年来，“县”的研究俨然成为一个新的学术增长点，越来越多学科将研究力量投入其中。县域经济、县域社会、县域治理等成为学术研究的关键词，这说明“县”的重要性还在凸显，“县”的变化也在制造源源不断的学术命题。

田先红教授的这本新作《韧性：县乡政府如何运行》，是其近年来深耕县域治理研究的结晶。这本著作深入到了经验的内部，对县域治理的内部运作有深刻观察。这些观察，既是对变迁中的“县”的记录，也是在“县”的场域内回应国家治理的一些重要议题。

这本书和杨华教授的《县乡中国：县域治理现代化》一脉相承，后者侧重于对县乡政治社会生态的写实白描，这本书则更注重理论解释。

他们来自于同一个学术团队，甚至很多调研都是在一起完成的。但是，他们的写作风格却迥然不同，思考方向也有差异。读者看了这本书，肯定会有别样的启发。