21解读丨中央深改委会议强调增强优势地区土地要素保障，有利于化解东部沿海用地制约问题

21世纪经济报道记者李莎 北京报道2月19日下午，中央全面深化改革委员会第四次会议召开，会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》（后简称《意见》）。

会议强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

会议指出，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。要严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，加强事中事后监管。对一些探索性但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学向21世纪经济报道记者表示，《意见》最突出的特点是把土地制度改革和区域经济，特别是保障优势地区高质量发展相结合，对促进区域协调发展、加快建设社会主义现代化示范区、引领区、先行区等都具有重要意义。

增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力

黄征学表示，优势地区是人口和经济集聚集中的地区，是中国式现代化的先行区、示范区和引领区，也是新发展格局中国内国际双循环的战略连接点，提高土地要素的保障能力将联动国内外发展，提升全国经济发展质量和竞争力。

武汉大学经济与管理学院教授、区域与城乡发展研究院副院长王磊向21世纪经济报道记者表示，优势地区主要是城市地区，尤其是大中城市。

中国国土经济学会理事长肖金成向21世纪经济报道记者表示，各地每年都有一定的建设用地指标，但有的地区发展较快，用地指标比较紧张甚至严重不足，尤其是发展较快的东南沿海地区，对当地建设和发展形成制约，而有的地区发展相对较慢，土地指标有富余，可通过指标交易等方式解决。

“十四五”规划纲要鼓励东部地区加快推进现代化，该文件明确，发挥创新要素集聚优势，加快在创新引领上实现突破，推动东部地区率先实现高质量发展。2023年中央经济工作会议提出，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。

肖金成表示，社会各界对于适当放开发达地区土地建设用地指标限制的呼声较高。《意见》的审议通过，有助于解决优势地区尤其是东部沿海地区的用地制约问题。

中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明向21世纪经济报道记者表示，《意见》的审议通过或传递出重要信息，即土地利用计划指标配置可能将从过去相对增加中西部地区计划指标，变化为向发达地区倾斜，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

具体到操作层面，陈明认为，若未来地区土地指标配置向优势地区倾斜，可能会通过将地区土地年度计划指标与技术总量指标或平均指标挂钩的方式落地，如与地区税收或者几年内新增建设用地的亩均税收挂钩，适度倾斜。

提高土地要素配置精准性和利用效率

会议强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

对此，黄征学认为，要重点深化城镇、农业、生态等不同主体功能区土地政策研究，提高不同功能区土地政策的针对性、精准性。

会议指出，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。

黄征学表示，要进一步细分优势地区的空间，分类制定差异化土地政策。如城镇化地区主要是承载经济和人口，人地矛盾突出，要协调好建设用地和非建设用地的关系；农产品主产区是维护粮食安全的主力军，要强化耕地保护；重点生态功能区是维护生态安全的主战场，要加强生态空间的硬约束。

会议强调，要严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，加强事中事后监管。

2022年9月19日召开的“中国这十年”系列主题新闻发布会明确，三条控制线体现耕地保护优先，先划耕地保护红线、生态保护红线，再划城镇开发边界，倒逼土地节约集约利用，促进经济社会绿色转型。

在肖金成看来，城市开发边界根据城市发展趋势确定，在城市开发边界之内，不应该对用地进行严格限制。他认为，在国土空间规划确定的城市开发边界之内，放宽农田占用指标限制，明确按照实际需要将农地转化为建设用地的政策和程序，是接下来改革土地管理制度的方向之一。

稳慎推进紧迫的探索性改革举措

在王磊看来，相对于资本、劳动力、技术等要素而言，土地的物理形态不能流动，在土地利用上要采用占补平衡等方法来实现流动。再加上要严守18亿亩耕地红线，保障国家粮食安全，并考虑遏制一些地方政府盲目发展冲动等因素，我国土地要素改革速度相对较慢，也比较审慎。

肖金成表示，在我国改革土地管理制度方面，仍然有很多制度问题需要深入研究与探索，其中尤以农地为甚。比如在耕地占补平衡方面，一些地区有城镇建设用地需求，但是耕地补充来源不足；再如城乡建设用地增减挂钩有助于解决城市建设用地不足、农田减少、农民利益受损害等问题，在重庆的试点比较成功，可向全国推广，需要出台具体的政策；又如集体经营性建设用地入市方面，农村集体建设用地相对分散，地块大小和位置受限，存在入市和开发难度，也可以通过城乡建设用地增减挂钩政策解决这一问题。此外，城乡土地二元制度需要研究，深化改革。

会议明确，对一些探索性但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进。

对此，黄征学认为，集体经营性建设用地入市、农村宅基地改革、土地征收制度、城市存量建设用地盘活、土地指标跨区域交易等内容，都是一些探索性但又十分紧迫的改革举措。

王磊表示，《意见》出台之后，下一步或将在土地要素改革方面做一些系统性的顶层布局，推出一些具体的规划和政策措施，突破城乡之间、跨区域之间的用地难题，提高土地利用效率，助力形成全国统一的土地要素有序流转市场。