正略咨询：2024国企改革前瞻-国企核心功能

2023年6月，中办国办联合印发。《国有企业改革深化提升行动方案(2023-2025年)》，标志着继国企改革三年行动（以下简称“旧三改”）之后的新一轮改革正式启动。以增强核心功能为目标，更加突出功能性改革任务，是新一轮国有企业改革（以下简称“新三改”）的最大亮点，也是最大难点。

2024年1月24日，国务院国资委有关负责人在国新办新闻发布会上指出，“新三改”从改革任务来看主要包括体制机制改革任务和功能性改革任务两大类。其中：体制机制改革任务主要是巩固“旧三改”取得的成果，重点解决“从有形到有神”的问题，推动企业真正按市场化机制来运营；而功能性改革任务则聚焦新时代新征程赋予国企的使命责任，推动企业不断增强核心功能、提高核心竞争力。

很明显，“新三改”的聚焦方向，是在以“增强核心功能”和“提高核心竞争力”为重点的基础上，设计和实施国企改革实施方案和落地措施。本文重点从国企核心功能的历史演绎、关键内涵、提升举措等方面展开研究。“核心竞争力”相关内容，笔者将在“2024国企改革前瞻2”中展开深入探讨。

一、国企核心功能哪里来

2023年的中央经济工作会议上，习近平总书记就谋划新一轮深化国有企业改革行动方案给出指示和要求，提出“以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，谋划新一轮深化国有企业改革行动方案。”这是“增强核心功能”的“首次亮相”，也是党中央对国企改革作出的新部署和对国资央企提出的新要求。

2023年2月16日，《求是》杂志刊发2023年经济工作会议的精神《当前经济工作的几个重大问题》中有关国企核心功能的内容如下：

“深化国资国企改革，提高国企核心竞争力。国企改革三年行动已见成效，要根据形势变化，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，谋划新一轮深化国有企业改革行动方案。我国经营性国有资产规模大，一些企业资产收益率不高、创新能力不足，同国有资本和国有企业做强做优做大、发挥国有经济战略支撑作用的要求不相适应。要坚持分类改革方向,处理好国企经济责任和社会责任关系健全以管资本为主的国资管理体制，发挥国有资本投资运营公司作用，以市场化方式推进国企整合重组，打造一批创新型国有企业。要完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营，加快建设世界一流企业”。

该论述把“新三改”一举提高到一个全新的高度，具体表现在：一是“新三改”要落实到提高国企竞争力上；二是“新三改”的重点是提高核心竞争力和增强核心能力；三是国有资本做强做优做大和国企做强做优做大既关联又各自有其发展和改革空间；四是要坚持分类改革，平衡好国企经济责任和社会责任；五是由管企业向管资本转变，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用；六是以打造具有市场竞争力的国企为目标，推动市场化重组整合；七是打造一批具备核心竞争力的创新型国企；八是凸显中国特色国有企业现代公司治理效能；九是对标世界一流企业价值创造。

二、国企核心功能是什么

国企的核心功能由其发展目标决定，回答的是“成立的初心和使命”的命题。国有企业为国家服务，核心功能就是承接国家战略、服务城市战略；为社会服务，核心功能就是履行社会责任；为股东服务，核心功能就是创造营业利润。

国有企业功能分类始于2015年发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，此项工作开展已八九年，不同国企功能定位也逐渐清晰：

（1）商业一类或竞争类。商业一类或竞争类国企聚焦市场化竞争比较充分的业务或领域，在业务拓展策略中，采取的是业务的充分市场化和国际化经营，该类国企的功能定位是市场竞争的引领者。

（2）商业二类或功能类。商业二类或功能类国企以更好服务国家战略、完成重大专项任务为目标，聚焦国家重要行业和关键领域，该类国企的功能定位是国有资本保值增值的担当者。

（3）公益类。公益类国企以保障民生、服务社会，高效率提供公共产品和服务为主要任务，不以盈利为主要目标，该类国企不以盈利为主要目标，功能定位是优质服务的提供者。

2023年1月5日，国务院国资委召开的中央企业负责人会议，会议对国有企业在战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等方面的核心功能做了强调。有关国企核心功能的内容如下：

“乘势而上组织开展新一轮国企改革深化提升行动，坚持社会主义市场经济改革方向，以更大力度打造现代新国企，着力完善中国特色国有企业现代公司治理，更好发挥中央企业核心功能。切实加大科技创新工作力度，着力打造一批创新型国有企业，以国家战略需求和产业升级需要为导向开展技术攻关，以提升创新体系效能为目标深化开放协同，以解决实际问题为保障更好激发创新创造活力，着力锻造国家战略科技力量。着眼加快实现产业体系升级发展，深入推进国有资本布局优化和结构调整，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，加快打造现代产业链链长，积极开拓新领域新赛道，培育壮大战略性新兴产业，在建设现代化产业体系上发挥领头羊作用。更好统筹发展和安全，有效防范化解重大风险，压实企业主体责任，增强风险处置精准性、有效性，切实提升企业安全生产水平。坚决服务“国之大者”，更好促进加快构建新发展格局，切实增强重要能源资源支撑托底能力，充分发挥基础保障和带动作用，助力促进双循环。进一步增强国资监管效能，大力增强国资监管协同效应，提升服务央企改革发展效果，提高国有资本配置整体效率，推动国资监管体系与企业公司治理更好衔接，推动中央企业经济增长强劲向上，为续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章贡献更大力量。”

从相关文件和会议的字面意思来看，2023年以前，国有企业的核心功能包括产业引领、国计民生、公共服务；2023年以后，国有企业的核心功能包括产业引领、国计民生、公共服务、战略安全等。

结合国企核心功能的由来和释义，笔者认为，要深刻理解国有企业、包括中央企业的核心功能，应考虑国企的“三大定位”“四个提高”和“四个转型”：

（1）“三大定位”即国有企业应有“落实战略、服务社会、运作市场”三大功能定位；

（2）“四个提高”即国有企业应围绕“提高战略落实能力、提高核心竞争能力、提高国资营运能力”三个总目标；

（3）“四个转型”即国有企业应聚焦“由行政型治理企业转型为现代化治理企业、由投融资平台型企业转型为专业化市场化企业、由地域化区域型企业转型为全球化开放型企业、由单一型资产管理体系转型为综合型服务管理体系”四个转型方向。

综上，笔者认为，国有企业核心功能除了产业引领、国计民生、公共服务、战略安全，还应包括放大国资功能、聚焦主责主业、提高经营效益。即，国有企业核心功能应包括但不限于：落实战略（战略安全、产业引领）、服务社会（国计民生、公共服务）、资本运作（放大国资功能）、专业运营（聚焦主责主业，实现专业化经营）和市场经营（提高经营效益，改善经营指标）。

三、国企核心功能怎么强

一是以承接和落实国家战略和城市战略为根本，全面提升行业引领能力。在国家战略指引下，聚焦城市发展战略，主动参与、提前介入重大功能性项目的规划设计和建设运营，将国有资本向关系城市发展的关键领域集中，创新政府功能性项目的投资模式、建设模式、运营模式、管理模式和退出模式，增强国有企业在城市战略布局和执行中的引领作用、示范效应和支撑功能，充分支撑和发挥国有企业在城市功能构建、区域产业发展、基础配套建设、开放合作交流中的顶梁柱作用，提高国有资本配置效率和城市功能性项目的投资建设及运营效率，更高效且可持续地服务国家战略和城市发展战略。

二是以满足人民日益增长的美好生活需求为导向，全面提升民生需求供给能力。增加优质公共服务产品均衡供给，提升城市居民的获得感、幸福感、安全感，引导结合自身主责主业，找准公益性服务与营利性服务的平衡点，通过市场化供给、专业化运营方式，有效发挥惠民利民便民的服务保障功能。

三是以国资做强做优做大为目标，全面提升资本运作能力。重点围绕市场化融资、国资证券化、上市（包括市值管理）、混合所有制改革等工作，提升资本使用效率、带动非公经济共同发展。

四是以提高国企经营效益和经营质量为重点，全面提升资本运作能力。重点围绕扩大经营规模、提升盈利能力、提高资产效率、控制债务、控制成本等目标，切实转换经营机制，提高国有企业经营效益和劳动生产率。

五是以聚焦主责主业为抓手，全面提升专业运营能力。重点围绕提升主业聚集度、提升核心竞争力、激发成长潜能等目标，加快内部同业同质资源专业化整合，推动专业化做精、产业链做强，在业务构架、资源匹配等方面聚焦聚力，不断提高企业专业化经营水平和核心竞争力。

六是以规范经营、高效管理为保障，全面提升中国特色国有企业现代公司治理能力。围绕完善法人治理、优化内部管控、深化三项制度改革等目标，把党的领导融入公司治理各环节以实现制度化、规范化和程序化，加强董事会建设、落实董事会职权，保障经理层依法行权履职，大力推进管理体系和管理能力的现代化，建立市场化的经营机制，激发国有企业内部活力，夯实中国特色现代企业制度建设基础，不断提升中国特色国有企业现代公司治理水平。