法检系统封闭的晋升机制，有违“五湖四海”原则

作者：刘忠， 复旦大学法学院教授

来源：本文发表于《中国法学》2023年第6期，因篇幅限制，注释省略。

提要：“五湖四海”是当代中国干部选任的一项基本原则。1982年《宪法》与1979年《刑事诉讼法》规定的一项基本诉讼原则为分工负责、互相配合、互相制约。制度经验验证，作为政治治理原则的干部交流并未与该诉讼原则冲突，而是有助于该原则的实现。干部交流因此扩展到党委政法委、司法行政、国家安全、法学会等部门，并进一步扩展到人大常委会相关部门、监察委、法学院校之间。

两院干部以一种封闭方式在本系统内晋升，是多个制度因素作用下的产物。

一是职数确定。为防止超编，各级党政部门都由中央编办、上级编办严格确定“部门主要职能配置、内设机构和人员编制”（即“三定”）。

各机关“三定方案”确定后，领导干部职数确定。

如，1996年法院机构改革时，“高级法院正副院长按1正4副配备；中级法院正副院长按1正3副配备；基层法院正副院长按1正2副配备。

高、中、基层法院可根据当地的实际情况和审判工作需要，在上述规定职数的基础上增加或减少1名副职”。

也就是一个中级人民法院最多1正4副，如将另一个部门的干部调入某中级人民法院担任副院长，就占用了该中级人民法院一个领导干部职数。

二是上级党组协管力度大。从1979年开始，中共中央规定“恢复由上级公、检、法机关协助地方党委管理、考核有关干部的制度。

地方党委对公、检、法机关党员领导干部的调配，应征得上级公、检、法机关的同意”。

1999年，中共中央重申“地方各级政法部门继续实行干部双重管理。

地方党委决定任免政法部门的领导干部，要征得上一级政法部门党组（党委）同意”。

可见，上级部门干部协管话语权较重。

三是职业资格限制。在多年来提倡司法专业化的背景下，司法职业资格壁垒在1995年颁布的《法官法》《检察官法》中得以实现。

一方面，对担任法官、检察官进行学历、资历限制；另一方面，实行法官、检察官任职资格考试。

2002年《法官法》《检察官法》修订后，资历条件中要求“从事法律工作”。

四是机构职权匹配。1978年党的十一届三中全会公报提出“加强社会主义法制”以及“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”。

随着治理方式转型，此前通过计划体制、行政机关介入、群众运动、党纪等方式解决的冲突、争议，转为法律方式解决。

相较于其他行政机关，20世纪90年代以后，两院受理的案件数量、种类不断扩大，机构职权随之扩张。

五是正职高配。与党委、政府内设的部门不同，法检两长职级高配。

1985年，中办发文确定基层法检两长一般配备副县长一级干部，中院院长、分州市检察长配备副专员一级干部，省法院院长、省检察院检察长一般配备副省长一级干部。

在设区的市以上税务、环保、财政等机关，中层干部派到下级机构任局长，只是权力扩大，并不带来职级升迁。

但在两院，中层下派不仅是权力扩大，而且是升职：最高人民法院庭长为正厅级，任高级人民法院院长，即升为副部级；高级人民法院庭长为正处级，任中级人民法院院长，即升为副厅级；中级人民法院庭长为正科级，任县区法院院长，即升为副县级。因此，不仅是副职有较强激励转正，上级两院中层干部也有更强意愿下派。

由于以上五个因素，使地方法检两长的产生形成一种系统内封闭形态，尤其是中层干部竞相争取下派的驱动，强化了两院上级机关对下级负责人任免的支配意愿。

因此，在法检两院，尤其是在地市、县区一级，出现明显干部内循环现象。传统组织理论研究基本是以西方市场形态下的厂商（firm）为理论对象，较多援引新制度经济学为理论工具讨论契约关系、团队、效率、控制、考核等主题。

但是，在中国政法体制下，法检两院是重要的政法机关，无法只以市场中的理性组织看待。

法院、检察院各自系统内封闭的干部晋升、下派机制，带来多方面影响。

其一，有违“五湖四海”原则所期望达到的政治目标。

一个人在单一机构工作多年，会形成自己的“班底”“山头”，一旦国家宏观政策与小利益群体发生冲突，政策内容容易被抽空。

1973年，中共中央主持八大军区司令员对调时，毛泽东对此有一个形象说法：“一个人在一个地方搞久了，不行呢。搞久了油了呢。”

陈云说：“一个干部长期在一个地方工作并不好，容易形成帮派。”

其二，对于法院而言，如长期保持这一干部结构，可能消解宪法、法院组织法所设定的上下级法院仅是监督关系的规定，而在事实上形成上下级领导关系，进而形成纵向一体化结构。

组织法、程序法设计的各种机制，比如抗诉、上诉、审级独立，杜绝先定后审、内部请示汇报等，可能被颠覆。

其三，对于两院而言，在微观上这一干部任用机制不仅导致外边干部进不来、本院干部出不去，而且对两院内部晋升也形成伤害。

长期自我封闭内循环使得职业利益固化，而且知识交换、职业视域拓展也有可能停滞。