强制管理制度的价值探寻和完善建议

本文转自：人民法院报

强制管理作为执行财产处置的一种方式，可以在无法拍卖、变卖与归还被执行人财产的诉求之间寻求平衡点，具有独特的制度价值。但在当前司法实践中，强制管理制度存在适用范围不明确、启动程序过于单一、管理主体只能唯一、终结程序缺乏标准等问题。本文旨在通过分析这些问题存在的原因，提出优化强制管理制度的对策建议，以构建更加完善的执行法律体系。

一、强制管理的制度价值

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称民诉法司法解释）第四百九十条规定的强制管理制度，从制度创新上而言，已在1992年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第302条中作了规定：“被执行人的财产无法拍卖或变卖的，经申请执行人同意，人民法院可以将该项财产作价后交付申请执行人抵偿债务，或者交付申请执行人管理；申请执行人拒绝接收或管理的，退回被执行人。”相比较而言，民诉法司法解释增设了“且不损害其他债权人合法权益和社会公共利益的”限制性条件。此外，《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十五条中关于“但对该财产可以采取其他执行措施的除外”的规定，实践中也被理解为可以适用强制管理措施。

从民诉法司法解释第四百九十条的条文内容看，财产处置的首选方案是拍卖或变卖，只有在无法实现拍卖或变卖的情形下，才能启动作价后交付或交付管理的程序，且启动条件为申请执行人同意。司法实践中，考虑到财产类型以及可能涉及抵押等因素，财产处置具有复杂性，在无法拍卖或变卖的情形下，作价后交付或交付申请执行人管理，无疑可以实现财产价值最大化，这应当说是设立强制管理制度的初衷。以笔者所在的法院为例，面积较大的厂房、产权式商场等财产的处置往往面临变现困难，但通过引入强制管理人以财产收益进行偿还债务的形式，可以在拍卖、变卖与归还被执行人的诉求之间寻求平衡点。并且，相比较强制拍卖等方式，强制管理作为一种以财产的使用价值和收益为执行对象的方式，显然更加温和，更能体现了善意文明执行理念。

但如果仅此而已，那么执行和解制度无论在适用范围还是在操作的灵活性方面都更有优势。那么执行和解制度是否可以替代或者说可以包含强制管理制度呢？笔者认为，相较于执行和解制度，强制管理制度具有其独特的制度价值。执行和解虽然更加强调当事人的合意性，但效力的不确定性是该制度的最大短板，如果当事人不履行执行和解协议，要么提起履行执行和解协议之诉，要么申请执行原生效法律文书，容易陷入“程序空转”的窘地。因此，强制管理作为一种温和的执行措施，可以实现财产使用价值和收益最大化，且具有效力的确定性，对于构建更加完善的执行法律体系具有独特的制度价值。

二、强制管理制度运行中存在的问题

强制管理制度早在1992年就予以明确，但司法实践中真正采取强制管理措施的案件并不多。究其原因，主要是有关强制管理的规定相对比较简单，立法上缺失对具体操作程序的规定，执行人员缺乏执行指引，且执行实践中涉案财产往往涉及到抵押等问题，强制管理措施可能会导致抵押权人的权益无法全部实现，进而引起执行异议，执行人员基于规避执行“风险”的心态，不愿轻易启动强制管理程序。

经梳理，笔者认为，强制管理在实践运行中主要存在如下问题：

1.适用范围不明确

民诉法司法解释规定强制管理适用的前提为“财产无法拍卖或者变卖”，但财产的范围如何界定？是否所有的财产均可以适用强制管理？排污权、经营权等财产权能否适用强制管理？司法实践中的操作标准难以统一。

2.启动的程序过于简单

根据民诉法司法解释的规定，启动强制管理的程序条件为“经申请执行人同意”，但如果申请执行人不同意，是否就只能退还被执行人？法院是否可以依职权启动强制管理程序？此外，如果涉及多个申请执行人，强制管理程序是否必须经所有的申请执行人同意？

3.管理的主体太过单一

根据民诉法司法解释的规定，强制管理的管理人只能是申请执行人，其他主体能否成为管理人？如果申请执行人没有相应的资质或能力，该如何做？或者如果因为申请执行人的问题导致管理不善，该如何做？如果被执行人对此提出异议，程序上如何回应？司法实践中的做法不一。

4.强制管理终结缺乏标准

根据现有的执行规定看，如果财产引入强制管理，执行案件本身就需要结案，虽然实践中存在中止、终本、终结等不同的结案方式，但有一个问题无法回避，无法拍卖或变卖具有阶段性，强制管理终结的情形是什么？立法上对此并不明确。

三、强制管理制度的完善

1.适用范围的界定

司法实践中，如果法律本身没有限缩财产的范围，一般而言可以适用全部的财产。但强制管理制度本身，从其制度设立的目的以及司法实践看，应当理解为财产强制管理后，可期待收益具有高度盖然性，一般包括：（1）不动产。如住宅、商铺或公寓等，如果不存在安全隐患，其使用价值一般可以以租金的形式予以实现。（2）排污权、特许经营权、知识产权等财产权。由于涉及资质等原因，无法拍卖的情形较多，但强制管理可以通过收益实现债权，因此，排污权、经营权等财产权应当纳入强制管理的范畴。（3）特殊的动产。如特殊的机械设备、飞机、游轮或者文物、古玩等，往往基于其特殊的使用场景存在、不能马上变现价值的情形，在此情形下，可以通过强制管理收取其相应的收益，因此，可以纳入强制管理的范畴。

2.启动条件的重设

对于强制管理的启动，笔者认为，除了由申请执行人启动，也应当赋予法院依职权启动的权力。民诉法司法解释规定申请执行人启动的单一模式，将选择权赋予申请执行人，但只要其不同意，退还被执行人的操作对于法院的风险最小，但财产无法处置的后果是执行案件可能要带财终本，案结事未了。赋予法院依职权启动强制管理，可以更加有效地实现财产权益最大化。现实中可能会存在法院依职权启动但申请执行人不同意，或者多个申请执行人中个别申请执行人不同意的情形，该如何做？笔者认为，对于当事人的异议，法院应从强制管理的合理性、经济性等方面予以审慎审查，充分考虑强制管理的现实性以及经营中可能出现的风险，法院决定对涉案财产采取强制管理措施，应制作执行裁定书并送达当事人。此外，启动强制管理程序可以邀请检察机关参与召开听证会，共同论证强制管理的可行性，从而减少执行风险。

3.强制管理人的选定

民诉法司法解释将管理人限定为申请执行人，显然与启动条件限定为经申请执行人同意一样，具有法院执行风险最小化的立法目的，但管理人的限定同样也限定了强制管理制度的制度活力。从执行实务看，管理人的选任要根据管理人的资质能力、财产的性质等进行综合评判。（1）对于执行标的金额不大但房屋价值较高，或者财产管理难度不大且申请执行人本身具有相应资质能力的，选任申请执行人为管理人，可以更加高效经济地实现执行目标。（2）如果管理人系双方当事人推荐，法院可以选任其为管理人，尽最大可能消除双方当事人的疑虑。（3）如果当事人对选任管理人存在分歧，或者债权人较多，或者财产管理对资质、能力具有一定要求的，则可以参照破产管理人制度，选任具有一定资质的专业机构如律师事务所、会计师事务所、资产管理机构、信托机构等作为管理人。选择专业机构作为管理人，就要面临管理费用的问题，如果申请执行人为了管理案涉财产聘用了相应的人员或团队，相关的管理费用支出能否在收益中单列？笔者认为，无论是申请执行人直接作为管理人，还是选任专业机构作为管理人，若产生相关管理费用，都应当在收益中单列，如果被执行人对此有异议，执行法院应从管理费用是否属于合理支出、是否符合市场行情等相关方面予以审查，其根本要求就是要符合执行经济性原则。

4.强制管理的终结

强制管理终结的原因包括：（1）债权已经消灭。债务清偿或免除，本身就是债消灭的原因，基于此而采取的强制管理措施自然应当终结，无论是申请执行人提出，抑或被执行人提出，执行法院经审查属实后应当及时启动强制管理终结程序。（2）管理价值丧失。如果财产本身已经没有使用价值，如非人为原因财产灭失、使用价值下降等，或者使用价值的收益低于管理费用，如市场行情低迷、规划调整、价格下跌等，就丧失了强制管理的合理性、经济性，执行法院可以终结强制管理程序。（3）执行程序终结。申请执行人撤回强制执行申请或者与被执行人另行达成和解协议，本身就导致执行程序的终结，基于强制执行而启动的强制管理程序亦应当予以终结。（4）破产程序启动。如果强制管理的财产为企业法人所有，破产程序启动后，应当由法院在破产程序中予以处置，强制管理程序终结。（5）其他应当终结的情形。

除了上述四个方面外，强制管理还有诸多问题，如管理人是否具有对外签订合同的权利、轮候查封法院能否向首封法院索要强制管理管辖权、不同顺位的申请执行人如何参与强制管理等，这些都有待进一步探讨和解决。

（作者单位：浙江省湖州市吴兴区人民法院）