何盼 | 80%的城市社区老年食堂难以为继，问题根源在哪？

何盼

（武汉大学社会学院博士生）

老人的老化与养老是一个连续性过程，从较高质量的自养阶段步入完全的他养阶段，还有一段中间过渡的“延长自养”阶段，用老人的话而言，这一段时间就是“磨日子”。夫妻两人搭伴还好，而在老伴去世后，老人的生活质量往往直线下降。

这一高龄独居老人群体正成为一个高风险群体。一方面，他们的自理能力弱化，为了给子代家庭减轻负担，绝大多数老人都依靠压缩自身衣食起居的需求来尽可能延长自养时限。另一方面，由于高龄独居老人的社会生活萎缩，他们日益退守家中，存在突发疾病而又难以被及时发现的风险。

助餐是村社共同探索的一条既不替代家庭养老，又通过有限介入老人养老秩序，提升老人“延长的自养阶段”养老质量的村社养老模式。其目标在于回应老人吃饭难问题，实现兜底性的养老补充。

目前，全国各地都在探索城市社区食堂的养老服务模式，理解其运行状况与内部机制，具有重要的实践意义。笔者在C市、B市、X市都关注到了社区老年食堂，却惊讶地发现一半以上的社区食堂难以为继，并在实际运行过程中出现了各种两难困境。

具体而言，当前城市社区的老年食堂存在三对关系之间的张力。

一是福利性与保障性。助餐作为一种兜底性的养老政策，在于实现解决吃饭难的保障目标，然而在运行过程中，却出现绝大部分老人以占便宜的心态来老年食堂就餐，而真正需要助餐服务的群体较少、且在实践中并没有被服务覆盖到的状况，表现出福利性大于保障性、保障性也未能得到保障的“福利-保障”错位。如我们在C市老年食堂看到，大部分来食堂就餐的老人都是有很高退休金的低龄自理老人，他们直言并不是做不了饭，而是觉得政府的便宜不占白不占。而另一方面，在很多社区中，因为送餐上门过于麻烦，社区没有动力为此寻找一个专门的送餐员，反而使得那些因为行动不便难以堂食，同时又真正需要助餐服务的老人没有享受到这一政策的支持。

二是公益性与营利性。从全国各地的经验来看，老年食堂都是通过“社区提供场所，引入第三方加政府补贴”的方式来实现运转。在具体的运行过程中，受社区场地限制和资源投入能力的限制，主要有“社区食堂”和“中央食堂+配餐点”两种运营模式。市场主体经营老年食堂的首要目的就是为了获得利润，政府则期望通过补贴的方式来同时满足社会公益性和市场营利性的双重需求。这使得老年食堂运行存在两个难以调和的矛盾：1.扩大经营规模与瞄定刚需群体之间的冲突。对市场运营主体而言，规模越大其利润空间才能越大，低于一定规模时市场主体就会面临不盈利甚至亏本的问题。而对助餐这一兜底性保障政策而言，其目标则是针对“吃饭难”群体的刚需问题，规模是有限的。因此，由市场第三方运营老年食堂，不可避免地带来目标群体扩大化的结果。2.政府补贴是否可持续的问题。政府期望以补贴的方式弥合社会公益性和市场营利性之间的张力，然而地方政府财政能力显然是有限的，该有限性一方面与第三方扩大规模的需求有冲突，另一方面也很难做到常态化、持续性供给。调研中发现，有的社区食堂交由小餐饮老板经营，在投入大量前期成本后，这些老板却拿不到政府补贴，存在被套牢的风险。

三是行政性与社会性。与村庄不同，城市社区归根结底是一个陌生人社会，其内部更多是一种“人与空间”的简单联系，“人与人之间”的关系连结较弱。与此同时，社区干部行政化程度更高，不同于村干部，社区是社区干部的工作范畴而非其生活空间，社区干部的社会评价、利益激励等更多来源于体制而非社会。因此，在养老服务事业上，农村往往能够呈现出积极体制加强社会的状态，村干部也往往在社会的监督和推动下能够以相对积极的方式去落实与执行政策。而在城市社区，其表现出积极体制与弱社会的状态，社区工作人员推动工作的动力更多来自于行政要求。对老年食堂这一工作考核较弱，执行要求也不特别严格时，农村地区老年食堂表现出灵活自主、因地制宜的良性状态，而城市社区却表现出干部无动力、简略执行的消极状态。如我们在B市某老旧社区看到，虽然政策规定要有送餐服务，但该小区自疫情后便顺理成章地停止了送餐服务，那些弱自理的独居老人便无法被助餐服务所覆盖，但他们的需求显然更具有刚需性。

概括而言，城市社区老年食堂运转存在目标瞄准与运行张力的双重困境。其中，福利性和保障性的关系张力是其目标瞄准困境的实质，而市场主体的公益性与营利性，行政主体的行政性与社会性间的矛盾冲突则是运行张力的表现与原因。这样一种双重困境的产生根源是城市老人非常有限的助餐刚需。

相比于农村老人，大部分城市老人没有底线式的助餐刚需。城市老人经济能力较强、且家庭相对完整，可以通过家庭兜底和市场兜底的方式来灵活解决就餐需要。例如我们在调研中发现，有的老人因为老年食堂饭菜不合口味、没有伙伴就走了，从侧面反映出大部分城市老人有超出底线助餐之外的多样化、个性化需求，这很难通过助餐服务得以满足。在此基础上，城市社区老年人的助餐需求呈现出规模较小、且较为分散的特征，单个社区没有能力去维持一个小规模助餐需求的日常运转，因此在城市社区中推广老年食堂，必须依靠和借助市场力量。而市场天然的盈利性与扩张性不可避免地与助餐服务的社会性、保障性产生冲突，带来目标群体瞄不准、保障变福利、以及政府补贴压力大的问题。因此，城市助餐的运行需要在多个方面不断介入，包括但不限于新建食堂（配送点不需要）、引入市场主体、达到一定就餐规模、持续的政府补贴等，是以一种相对高成本的方式在提供底线式服务。

那么，城市社区老年食堂的理想状态是怎样的？

从调研来看，城市社区并非没有存在“吃饭难”刚需的老人群体，只是在城市社区中，由于有相对完整的家庭和丰富的市场，刚需群体较少且非常分散，如何为这批老人提供有效的助餐服务，是城市社区老年食堂必须思考的问题。在X市通过比较“社区食堂”和“中心食堂+配餐点”两种运行模式来看，笔者认为后者是一个相对低成本且有效的运营方式。

以X市城北区老年食堂运转经验来看。H社区的老年食堂是其中一个配送点，自己不开伙，但提供就餐、取餐场所和送餐服务。该配送点共服务20名老人，只安排了一位管理员，由管理员负责每日登餐报餐、管理场所卫生、和送餐上门三部分工作。除了开始时投入40万改造社区办公空间以腾挪出就餐点之外，每年运行经费大概只需2万多元（包括人员工资、水电、物品添置等）.该配送点由一家本地连锁餐饮企业承包中心食堂的经营。目前，该中心食堂通过为14个社区配餐送餐和10个社区老人堂食就餐的方式，基本能够实现盈利。这样一种方式基本实现了三个目标：一是实现了市场经营的相对规模，二是通过送餐能够匹配刚需群体，三是简化社区经营老年食堂的工作流程。从目前来看，相比于社区食堂，这一模式更具有可行性，且更好地服务于兜底式的助餐目标。

总体来看，城市助餐和农村助餐面临多个基本条件的差异，包括但不限于家庭养老能力差异、市场承载能力差异、老人养老需求差异、社区工作体系差异、经营成本差异等。因此，在落实和开展城市社区老年食堂服务时，更应该实事求是、因地制宜，而非单纯地将“社区食堂数量”、“就餐人数”等指标作为衡量助餐服务成效的标准。如何以一种相对简单有效的途径，使助餐真正服务于刚需群体，值得探索和思考。