南财调研｜中山“工改”疾进：深中通道开通“前夜”掀起产业空间革命

南方财经全媒体记者丁莉 实习生李晓宛 中山报道

在珠江口东西两岸，深圳宝安区与中山翠亨新区间跨度20余公里的海面上，白色的长桥卧波而起；海平面下的沉管隧道中，工人正忙着加装管线设备。刚刚过去的11月底，随着最后一方压舱混凝土浇筑完成，深中隧道实现主线贯通。

这条将把产业源源引流向珠西的“大动脉”，预计将于明年上半年正式建成通车。涓涓流动起来的资源要素顺应了全省产业转移大势，也将带来新的经济活力。

位于深中通道西着陆点的中山已做好向东转身的准备，预计将乘势吸纳更多新兴产业。但在此之前，中山首先需要解决“手无寸土”的局面。

数据显示，两年前，土地面积全省倒数第二的中山，每年新增产业用地已不足600亩；在此基础上，其还是全省唯一实施“减量规划”的地市。同时，高度碎片化的地块制约着企业增资扩产，低效用的特点也日渐凸显。在全市工业地块中，70%小于10亩/宗，约半数小于5亩/宗，“工改”项目改造前平均容积率仅为0.65。这意味着，产业升级换挡“无地可用”的危险越来越紧迫。

随着深中通道开通在即，留给中山的时间已经不多了。

在这样的背景下，“向存量要增量”成为仅有的出路。2022年1月，中山吹响了村镇低效工业园改造升级的号角，此后，通过企业自改、政府收储、村企合作等模式，锌铁棚“工业上楼”的蝶变正在遍布中山全市的镇街上演，“沉睡”的低效用地相继被盘活，亩均效益、税收节节攀升。

近两年的时间里，总计有83项相关政策密集落子，中山成为广东“工改”力度最大的城市。截至目前，全市已拆除整理低效工业用地超3.3万亩；腾挪出的空间引来258家新企业，另服务本土企业357家，预计推动新增投资近940亿元。

一场未有局外人的动员

“我们二期项目已经提交了规划报建材料，希望能尽快办理，早日动工。”古镇镇一家企业的负责人提了出来。

中山市自然资源局局长杨戈答复：“今天就可以出证！”

这是今年10月中山市第八次“工改”深调研座谈会的现场，市委书记、各有关部门负责人，与来自镇街基层、村集体、企业的代表们面对面围成了圆桌。座谈中，基层提建议、议难题，各部门现场办公，拉动着一个个具体项目的进度条。

在市级和镇街，类似的座谈会、联席会，几乎每隔几天时间就上演一场。且截至10月20日，中山还发放了“工改”调研问卷1776份，召开深调研座谈会8场，涉及镇街20个、企业家代表197名，收集问题170余项。

在翠亨新区“工改”专班成员孟庆光看来，这种统筹机制是中山“工改”顺利推进的必要保障。他进一步解释，“工改”牵涉大额资金进出、规划调整、用地报批，单一专业部门无法充分调配各项资源。

因此，2022年初，中山市调整了既往将“工改”工作划归单一专业部门负责的做法，开始实施高位统筹，成立了工改指挥部，由书记、市长任总指挥，统筹镇街，并定期召开联席会议，将自然资源、生态环境、农业农村、工信等多个相关部门拢在一起。

具体到翠亨新区，由管委会、街道、村居、区属国企等抽调的85人“工改”专班，接管了原先归属住建部门负责的旧改工作，并成立了城更公司、西湾建投等两家专职“工改”的公司，负责从前期的谈判、评估，到改造方案报批，再到项目投资建设等的一条龙工作，逐渐蹚出了政府主导、国企实施的工改路径。

孟庆光本身是翠亨新区政务服务数据管理局的局长，原本负责项目报批方面业务，但对于“工改”其他环节工作却是“外行”。但一年多的时间，足够让“门外汉”成长为“百事通”。他表示：“几个项目跟进下来，慢慢就上手了。现在，翠亨新区的‘工改’指挥部会议上，我已经能完整地汇报一些专业性问题。”

高位统筹下，是被充分调动的基层自主性。作为主战场的镇街，正在一次次“工改”项目推进中，摸索出一批凸显地区特色的创新路径。

面对补偿资金不足的首要挑战，翠亨新区便首创了物业补偿的方式，即通过签署协议，在三年后对土地权利人以新建的腾挪物业进行“置换”补偿，并在协议签署后、物业建好移交前付给土地权利人“租金”。

例如，对于清洁能源主题产业园收回的128亩土地，翠亨新区首先为国企注资8000万元，用以补偿地面建筑物；随后，国企向银行贷款5亿元对地块进行改造、建设高标准厂房。改造完成后的厂房一分为三，一部分补偿原土地权利人，一部分用以销售还贷，另外一部分由国企自持。

“相当于政府只投小部分，但却撬动了金融杠杆，并实现土地收储整改。”孟庆光展望，未来，随着新厂房建成，一批企业入驻，翠亨新区又将迎来新的产能和税收增长点，“工改”的“雪球”由此能不断滚动下去。

从双向对战到双向奔赴

12月26日，翠亨新区与中铁南方工程装备公司签署了项目用地收储协议，新收储了1000亩的地块。这是今年中山市政府收储面积最大的“工改”单一连片项目。自此，这片曾经亩均税收仅0.34万元的低效用地，有了焕发新生的希望。

这项协议签署背后，是近9个月的磨合和谈判。孟庆光回忆，从三四月份开始接触，到项目报批、方案优化、层层评估和论证对垒，双方团队碰面不少于30次，“今年以来，企业面临着审计巡查的压力，而我们有转型升级的动力，就这样，两方一拍即合，从原先的双向对战，转变成了双向奔赴。”

在孟庆光口中，“工改”是项“风险高、得罪人”的工作，需要面临层层复杂的谈判对垒，最紧要的，是找到双方的利益结合点。

同样位于翠亨新区的意万仕(中山)泳池设备有限公司，自广州番禺转移至中山已有十余年。但这家在泳池净化设备领域排进全球前5的隐形冠军，却长期面临着用地手续不完善的历史问题，受制于此，公司难以增资扩产或开拓尖端市场。

借着“工改”的机会，这些问题正迎刃而解。根据协议书，企业两个月左右就可拿下过去数年未解决的土地证。其厂房改造面积约为11.67万平方米，计划在未来三年内分三期完成。意万仕副总经理区意针介绍：“上个月，我们的改造方案已获批，目前正在走报建流程，并完成了部分园区拆迁，预计明年开始建设一期。”

（意万仕生产园区正在进行拆迁改造 受访者供图）

为尽量规避改造对生产活动的影响，政府还为其就近提供了用于腾挪的工厂，并实施“先建后拆，建一拆一”的模式，推动项目不停产改造。

此外，在前期阶段，政府还提供了部分补贴。“每次遇到难以推进的环节，工改办都会马上就会派人过来指导，项目推进过程中，各项审批效率也很高。”区意针预计，在完成改造后，企业将能够把先前两块分散的厂区拼合起来，提升生产效率、降低物流成本，并实现长期以来增资扩产的愿望。

碎片化的问题更加剧了“工改”难度，据悉，中山全市工业用地中近80%的地块为民营企业和自然人权属，一度有约半数地块面积小于5亩/宗。

南朗工业区1142亩项目地块就是一例典型。在这里，不乏10亩以下的地块，实现连片牵涉十数名权利人。过去多年，这些细碎地块被经二手中介转租出去，落在用地企业手中时，租金已经过层层加码，制造业成本被进一步拉高。

通过改造，翠亨新区逐渐将碎地块上的“包租公”们赶了出去，规避了对企业效益的挤压。用孟庆光的话来说，“和个人谈判难度更高，只能一点点磨，轮番上门做工作、商量补偿，‘打一棍子给颗枣’”。现在，他几乎每天都在奔波谈判。

“长高”的锌铁棚撬起千亿投资

两年前，从翠亨新区高处俯瞰下去，映入眼帘的是大片大片蓝色、灰色、褐色的锌铁棚。这些多建于百九十年代的锌铁棚，已经在经年累月的风吹日晒中老化，产值低、税收低，却带来极高的安全隐患和环境污染。

而在“工改”实施的第一年，翠亨新区便推进了1296亩土地的改造；今年，这一数额更是实现翻番，达到了3154亩。同时，低矮的锌铁棚正在拔高生长，5—7层的厂房兴建起来，“工业上楼”正在新区的各个角落里上演。

一方面，“工改”的浪潮正同中山的“治水革命”两相迎合。随着高标准厂房的建成，配套管网和净化处理设施也将成熟起来，偷排工业废水的情况将在很大程度上被杜绝，低效用地高污染问题也将从源头上得到解决。

另一方面，“长高”了的厂房还在撬动更高效的产能和税收。

例如，中山火炬开发区中力智谷产业园项目改造后，年产值将增近30倍，达到5.8亿元；港口镇潜龙智创中心预计3年内产值可达5亿元，相比改造前翻10倍；南区街道中山聚和科创园改造后年税收将超过2000万元，增长达20倍……

在翠亨新区，上述1142亩地块已从零散的产权人手中收回，如今，这块成功连片的土地在改造再出让后，亩均税收已从原先的4.95万元增长至80万元；而南朗街道的麻西、麻东几条村里，通过村企合作模式改造，村集体年收入更是从233万元飙升到了约1387万元，前后增长将近5倍。

连片的土地进一步掀起了投资的热潮。今年，中山市公开出让的工业用地达到4430亩，同比增长了132%，不少本土企业置地兴业，结束了租厂生涯。

与此同时，外部投资也纷至沓来。在今年10月底的中山市招商引资工作推进会暨“工改”产业园招商大会上，60个工改产业园亮相，36个投资项目签约，其中22个“工改”项目投资额达109亿元，涉及面积1857.38亩。

“工改”项目纷至沓来带动下，前三季度中山市工业投资实现了47.2%的同比增速，比全省高出20余个百分点，省内排名位居前列。

孟庆光介绍，翠亨新区“工改”以政府收储模式为主，相比于村企合作，前者产业质量与亩均税收更高，“也就是说，相比于做‘包租公’，我们更倾向于引产业”。“工改”推进不到两年来，在翠亨新区改造土地上，落地项目金额已达123亿，其中不少产业是自深圳转移而来，旧有产业格局正在改变。

在地图上，孟庆光圈出了刚刚收回的中铁南方工程地块——马鞍岛东南末端，毗邻深中通道西着陆点，与深圳前海与香港大屿山隔海相望。

“这里将是中山对深港合作的核心起步区。”他说，“在这片千亩的地块上，我们将规划地标性的城市综合体，布局起战略性新兴产业总部、科创中心等为一体的城市门户，未来，预计这里的土地价值还将不断上涨。”