邢悦、詹奕嘉：如何看待联合国？

二战后，联合国的成立是人类和平与发展事业的里程碑事件。冷战结束后，联合国被寄予更高的期望。很多人将在国际社会伸张正义、维护公道的责任寄托在联合国身上。

国际关系中最重要的问题是战争与和平问题，国际关系中最重要的道义问题是武力使用的合法性问题，即国家或国际组织在什么情况下使用武力及如何使用武力才是合法的。从国际法上讲，主权国家的武力只有用于自卫时才具有合法性；在全球范围内，只有经联合国授权的用于防止和制止侵略的武力干涉才具有合法性。

这是为什么呢？除了联合国维护世界和平与安全、发展国家之间的友好关系、促进国际合作、和平解决国际争端的宗旨、目标和任务等因素之外，更重要的是联合国所具有的普遍性、代表性和权威性在一定程度上符合“程序正义”的原则。

美国在1991年和2003年打了两场针对伊拉克的战争，在军事上都获得了压倒性的胜利，但在政治上的影响却有天渊之别。前者是经过联合国安理会授权的集体安全行动，得到了大范围认同；而后者则是没有经过联合国安理会同意的单边军事打击，结果使美国的国际声誉大受损害。因为在国际社会眼中，联合国是国际性的守护者，《联合国宪章》规定了安理会是联合国所有机构中唯一有权做出具有拘束力决议的机关，任何国家采取的对外军事干涉行动必须经过联合国安理会的同意才具有合法性。

当然，联合国若要承担起维护国际道义的责任，除了要做出合法的决定之外，还得能成功地执行这些决议。第一次世界大战之后，国际联盟以集体安全的守护者自居，但在法西斯侵略面前的无所作为和消极无力，使得它的道义力量荡然无存。联合国之所以比国际联盟获得更多认可，关键原因在于联合国安理会的决议有着较强的拘束力，国家如果不遵守决议，就要承担相应的国际责任。联合国有权采取集体制裁和军事干预这样的强制性手段来执行决议。

不过，联合国执行决议的行动也并非次次一帆风顺。迄今为止，安理会共六次授权使用武力，其中有像1991年的海湾战争这样的成功案例，也有的行动实施并不顺利，甚至蒙受羞辱。如在索马里维和期间，有132名维和士兵和1万多名索马里平民死亡，而且行动之后索马里的人道主义灾难加剧，安全局势进一步恶化，“索马里海盗”的祸害绵延至今。

毫无疑问，联合国在维护世界和平与安全、建立公平正义的国际秩序等方面发挥了不可替代的作用，但它与人们的期望相比还存在不小的差距。这首先是因为联合国是二战的产物，不可避免地带有许多现实妥协和大国博弈的烙印。

二战过去70多年、冷战结束30多年后，联合国安理会五大常任理事国依然是二战时的主要胜利国。安理会除了它们，还有10个非常任理事国，联合国超过半数成员从来没有进入过安理会。

此外，安理会五常拥有的否决权更是时有争议，反对者认为这种超越一般国家的权力不符合民主和平等原则。近年来，数十个国家几次联合向联合国大会提出申请，要求安理会五常的否决票只有经联合国大会表决通过之后才能生效。

不过，目前来看这一情况还很难改变，因为对《联合国宪章》的任何修订，五个常任理事国都可以动用否决权。可想而知，任何一个常任理事国都不可能同意交出否决权，而且其他国家对安理会增加什么新成员分歧巨大，比如巴基斯坦强烈反对印度成为常任理事国。

同时，联合国一直存在“集体行动的困境”，这在大国竞争激烈的背景下表现得尤其明显。后来担任美国总统的约翰·肯尼迪在1945年时就指出，“一个成员普遍遵守其原则的国际组织会使问题迎刃而解”，但除非人们对战争是“终极邪恶”的普遍看法强大到让各国政府团结一心，否则一切终将无功而返。

一个群体有着共同的利益，但却无法为了集体利益而一致行动，这就是集体行动的困境。为什么会出现这种状况呢？因为集体行动的成果具有公共性，所有成员都可以从中受益，包括那些没有参加或分担行动成本的成员。这种不合理的“成本-收益”结构自然会导致大量的“搭便车”现象。

维护世界和平显然是一项提供公共福利的事业，每个国家都希望坐享其成、从中获益，但大多数国家不愿意或没有能力出钱出力。联合国在创建伊始即实行按照能力大小分摊责任的原则，其运作主要依赖大国缴纳的会费或捐赠，大多数发展中国家缴纳的会费只具有一定的象征性意义。也就是说，联合国要求大国比小国承担更大的维护世界和平的责任。

如此一来，联合国的集体行动，尤其是军事干预，很大程度上依赖于大国对承担责任的意愿，也取决于大国是否能就此达成一致。尽管各国在大方向上都主张和平、反对战争，但面对特定的国际冲突时，各国很难做到在错综复杂的利益关系中一致“站队”。

联合国之所以在叙利亚冲突问题上难以有所作为，主要原因就在于安理会的两个大国美国和俄罗斯各自支持一方，在此情形下，安理会不可能通过针对叙利亚冲突的任何强制性决议。俄乌冲突爆发之后，联合国更是面临被边缘化的境地，拥有一票否决权的俄罗斯阻挠安理会通过任何针对俄罗斯的决议；与此同时，联合国大会几次以压倒性多数表决通过的反对俄罗斯入侵乌克兰、要求俄罗斯立即撤军的决议对俄罗斯没有任何强制力，最多只能起到营造国际舆论的作用。

面向未来，联合国是能继续承担起维护世界和平与安全、捍卫世界公平与正义的重任，还是渐渐成为一个涣散无力、虚有其名的机构？这在很大程度上取决于这次俄乌冲突的结果。俄乌冲突结束之后，联合国要么通过进行重大而深刻的改革（尤其是安理会的成员组成和权限）而获得重生，要么很可能会被一个新的、具有类似功能的国际组织所取代，正如二战之后联合国取代国际联盟一样。

（本文摘自《国际关系通识》）

国际关系通识

邢悦 詹奕嘉 著

ISBN 978-7-301-34576-4

定价：69.00元

2024年1月出版

编辑：HY