新书推荐 | 俞祺：《央地关系中的立法》

来源 | 北大出版社法律图书

基本信息

• 书名：《央地关系中的立法》

• 作者：俞祺 著

• 标准书号：ISBN 9787301345122

• 出版发行：北京大学出版社

• 版次：2023年11月第1版

• 装帧：平装

• 定价：56.00元
  

央地关系中的立法

内容提纲

我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，国内不同地区的经济发展水平、社会现状存在显著不同，各地需要解决的具体问题千差万别。在这一背景下，我国的国家治理结构应当是分层次、多元化的。中央需要在一定程度上赋予地方自主管理的权力。不过，长期以来，我国央地权力的分配总是陷入“一放就乱、一收就死”的困局之中，其背后的重要原因在于，中央和地方制度化的分工尚未形成。虽然对于一个仍处于转型过程中的国家而言，央地权力需要进行相对灵活的配置，但是，地方权力空间总是处于模糊状态不利于地方主动性和积极性的发挥。要降低这种模糊性，则需要诉诸法治的途径，以法律形式建立相对稳定的权力分配制度。而在这其中，中央和地方立法权的分配是最为基础和重要的。

基于上述背景，本书力图回答的核心问题是，在我国现行宪法和法律的框架下，中央和地方之间的立法权应当如何分配。这一问题又可以进一步分为两个子问题：其一，中央和地方在事务领域上应当如何划分；其二，中央和地方立法同时调整某一领域时，地方立法应当如何协调其与中央立法规定的关系。本书第一部分“地方立法的领域范围”试图回答第一个问题，第二部分“地方立法与上位法的关系”则针对第二个问题。在此基础之上，本书还将讨论立法权分配领域中的几个关键具体问题，包括行政处罚的设定权和行政许可的设定权的分配，以及跨行政区域的立法权力的配置。

在对上述各方面问题的讨论中，本书既采用经验的研究视角，也采用规范的研究视角。经验角度的研究重在揭示目前地方立法运行的现状，并试图发掘对规范建构有意义的规律；而规范角度的研究在运用传统法学方法的同时，也将部分经验性理论的结论纳入其中。总之，本书打算以地方立法权为研究核心，通过新的研究视角，建立起地方立法研究的范式。

央地关系中的立法

作者简介

俞祺，1988年生，浙江宁波人，北京大学法学院助理教授，中国法学会立法学研究会理事。北京大学法学博士，清华大学博士后研究人员，美国加州大学伯克利分校访问学者。研究方向：行政法、宪法、立法法、央地关系。曾在《中国法学》《中外法学》《法学家》《法制与社会发展》《法商研究》《中国行政管理》《政治与法律》《华东政法大学学报》《行政法学研究》等刊物上发表论文二十余篇，出版专著一部。主持国家社会科学基金课题、中国博士后科学基金面上一等资助课题、中国法学会部级法学研究课题等项目。曾获中国立法学研究会2021年年会论文一等奖，北京大学青年教师教学基本功比赛文科组一等奖等。

名家

中国央地关系的法治化还在进行中，中央与地方立法权限划分是其中最重要、也是最复杂的课题。本书研究扎根于坚实的经验和理论基础，对中国问题进行了一系列富含真知灼见的探索，是从事立法、立法监督、法院审判以及宪法、行政法学研究所必需的案头书。

——沈岿 北京大学法学院教授

本书以中央和地方立法的关系为切入口，探讨了国家治理中的一系列重大问题。该书理论视野宏阔，论证精微，其中既有深刻的规范分析，也有细致的实证梳理，体现了新一代公法学人的志存高远、脚踏实地的学术品格，是公法领域的又一佳作。

——王锡锌 北京大学法学院教授

俞祺的著作从立法权限透视央地关系，富有洞见。它不但是对行政法学的贡献，也是对宪法学的贡献。

——何海波 清华大学法学院教授

中央与地方在立法权上的适当分工，是现代国家治理理性化的重要层面。俞祺以规范和经验两个视角，围绕“事项上如何划分”和“竞合与冲突如何协调”两个核心问题，极大推进了我国央地关系中的立法权配置的规范教义形塑。这本书对于我国央地关系的法治化乃至国家治理的现代化目标的实现，都具有重要的学术支撑意义。

——张翔 北京大学法学院教授

俞祺老师这部著作以公法学理论为基，以我国央地立法权配置的经验素材和实证数据为纬，以域外学说与制度为参照，并结合我国政治制度与治理体制的特质，针对纵向法律保留的内涵、地方性事务的界定等理论课题，针对地方立法的领域分布、地方立法的司法适用、地方立法与上位法的关系、地方立法就行政许可行政处罚等的设定等现实问题，首先摹绘出了我国央地立法的真实法律图景，告诉我们“是什么”；而且给出了诸多颇具解释力的阐发，告诉我们“为什么”；此外还提出了诸多体系化、层次化、具有可操作性的制度改革方略，告诉我们未来“怎么办”。本书从央地关系视角审视中央和地方立法权的配置机理与规则，具有很强的理论意义与现实意义。

本书是一部以公法学理路系统审视央地立法权配置的学术佳作，本书加厚了立法学研究理论成色，拓展了行政法学研究疆域。书中洞见迭出，如“行山阴道上，千岩竞秀，万壑争流，令人应接不暇”。同时如何恪守公法学人的底色，动态地研究行政法规范与制度，本书也会给读者带来诸多方法论上的启示。

——宋华琳 南开大学法学院院长

教授

央地关系中的立法

前言

我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，不同地区的经济发展水平、社会现状存在显著不同，各地需要解决的具体问题千差万别。在这一背景下，国家治理结构应当是分层次、多元化的。中央需要在一定程度上赋予地方自主管理的权力。我国《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”不过，长期以来，我国央地权力的分配时常陷入“一放就乱、一收就死”的困局之中，其背后的重要原因在于，中央和地方制度化的权力结构尚未形成。虽然对于一个仍处于转型过程中的国家而言，央地权力需要进行相对灵活的配置，但是，地方权力空间持续处于模糊状态不利于地方主动性和积极性的发挥。要降低这种模糊性，需要诉诸法治的途径，以法律形式建立相对稳定的权力安排。而在这当中，中央和地方立法权的配置是最为基础和重要的。

基于上述背景，本书力图回答的核心问题是，在我国现行宪法和法律的框架下，中央和地方之间的立法权应当如何配置。这一问题又可以进一步分为两个子问题：其一，中央和地方在事务领域上应当如何划分；其二，中央和地方立法同时调整某一领域时，地方立法应当如何协调其与中央立法规定的关系。

本书第一部分“中央和地方立法的领域范围”试图回答第一个问题。第一章通过对央地关系中法律保留制度的讨论，重点探讨应当由中央立法所保留的事务。第二章在梳理世界各国立法领域划分实践的基础上，研究了地方性立法事务的范围。第三章则考察了若干城市的地方性法规、地方政府规章和规范性文件所涉领域，从实践角度反思我国目前的立法权配置模式。

第二部分“中央立法与地方立法的关系”则针对第二个问题进行探索。第四章基于经验性研究指出，地方立法在司法适用中相对中央立法而言处在被边缘化的尴尬境地，应通过一系列方式加强地方立法的实效。第五章从数据上分析了地方立法在面对中央立法时，重复、细化和创制等不同的选择。第六章则从规范上研究了下位法抵触上位法的标准，指出了逻辑抵触和非逻辑抵触的不同判断方式。

在回答上述两个问题的基础之上，本书第三部分还探讨了立法权分配领域中的几个重要问题。第七章和第八章分别研究了行政处罚和行政许可设定权的分配制度，试图揭示特殊领域立法权配置制度背后的原理。第九章则研究了区域性立法制度的构建，指出了其特殊的中央立法性质。

在对上述各方面问题的讨论中，本书既采用经验的研究视角，也采用规范的研究视角。经验角度的研究重在揭示目前地方立法运行的现状，并试图发掘对规范建构有意义的规律；而规范角度的研究重在建构地方立法权的规范边界，同时也将部分经验性的结论纳入其中。

本书的写作跨越我博士生、博士后、青年教师等多个人生阶段，其间得到了学术界与实务界众多前辈、同仁的关怀和帮助，我深怀感激。特别感谢我的博士生导师北京大学沈岿教授、博士后合作导师清华大学何海波教授以及北京大学王锡锌教授对本书大部分章节的写作所提出的重要指导意见。同时，在我求学和工作期间，北京大学法学院和清华大学法学院的各位老师、同事、同学为我的研究提供了不可胜数的指点与支持，深表谢意。两所法学院极佳的学习、工作氛围给予我许多灵感，也让我能安心完成本书的写作。本书的出版亦得益于“北大法学院精品法学图书出版计划”的资助。

书中的部分内容分别在“行政法的概念与体系系列研讨会”“中国宪法学青年论坛”等诸多学术会议上接受建设性评议，笔者从众多极富学术洞察力的前辈、同行的卓见中获得许多教益，铭记在心，由衷感谢。另外，本书各章节分别发表于《中国法学》《中外法学》《法学家》《法商研究》《法制与社会发展》《政治与法律》《行政法学研究》《中国行政管理》等刊物，非常感谢各位编辑老师和审稿专家的赐教与鼓励。最后，十分感谢北京大学出版社王晶老师、张玉琢老师专业细致的工作，特别是在疫情封控期间，他们仍然通过各种途径尽力推动本书的出版工作，令人感动。

央地关系中的立法这一主题涉及法理学、宪法学、行政法学、立法学乃至政治学、行政学、经济学等多个学科，笔者力薄才疏，有时难免管中窥豹。本书中也还存在许多短时间内难以解决的理论缺憾。但是，学术需要在交流中进步，笔者不揣浅陋，谨此将近年来所思所想呈现于诸位前辈、同仁面前，以求教于方家。

俞祺

2023年7月8日

目录

第一部分 中央和地方立法的领域范围

第一章 央地关系中的法律保留/003

一、纵向法律保留中的理论与实践问题/003

二、单一制：纵向法律保留模式的宪制基础/007

三、纵向法律保留的不同程度/011

四、我国纵向法律保留的规范依据/017

五、纵向法律保留下的立法权配置/025

六、本章小结/030

第二章 立法中的“地方性事务”/031

一、“地方性事务”在我国法律体系中的功能/031

二、立法权分配的制度实践/035

三、地方性事务认定的理论框架与原则/043

四、事务性质的分类与地方性事务认定的阶梯模式/050

五、本章小结/055

第三章 地方立法和规范性文件领域分布情况：以设区的市为例/057

一、设区的市立法权的边界问题/057

二、杭州、长沙、兰州地方性法规和规章之领域分布情况及其比较/064

三、温州、佛山、长沙规范性文件领域分布情况及其比较/078

四、设区的市立法领域的再探讨/089

五、本章小结/098

第二部分 中央立法与地方立法的关系

第四章 中央立法和地方立法谁更受法院青睐/101

一、 架空上位法还是被边缘化——地方立法适用的总体情况/101

二、 较活跃地方立法的适用情形/104

三、 地方立法被选择适用的机理/115

四、 如何使地方立法更具实效/126

五、 本章小结/132

第五章 地方立法机关面对中央立法时的选择：重复、细化还是创制/134

一、立法扩张还是立法重复？/134

二、地方立法与上位法不同关系模式的认定标准/138

三、地方立法与上位法关系的经验梳理/142

四、保守倾向与地方性需要/156

五、本章小结/161

第六章 下位法抵触上位法的判断标准/162

一、抵触概念存在的问题及本章的讨论对象/162

二、规则成分及其不一致的类型/165

三、构成逻辑抵触的规则成分不一致/169

四、非逻辑抵触的判断/175

五、本章小结/181

第三部分 重要领域的立法权分配制度反思

第七章 行政处罚设定权分配制度的重构/185

一、问题的提出/185

二、处罚措施的类型/189

三、行政处罚措施设定权的类型/196

四、类型化基础上的处罚措施设定权分配/199

五、本章小结/207

第八章 行政许可设定权分配制度的完善/209

一、问题与研究范围/209

二、作为许可设定权分配基础的法律保留理论及其模糊性/211

三、对行政许可设定实践的梳理/214

四、立法实践对规范理论框架完善的启示/220

五、本章小结/225

第九章 区域性立法制度的建构/226

一、目前区域合作的表现形式及其功能局限/228

二、有效力的区域合作文件的属性及其法律空间/232

三、区域合作文件的合理制度模式/237

四、本章小结/240

央地关系中的立法

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕

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