北京高院：行政机关内部工作流程要求不属于应当公开的政府信息

裁判要旨

行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。若政府信息仅系对行政机关提出的内部工作流程要求，则属于行政机关内部规范文件，不属于应当公开的政府信息。现该信息既没有作为行政机关对外行政执法的依据，也没有为投诉举报人设定新的权利义务，该信息不属于应当公开的政府信息范畴。

裁判文书

北京市高级人民法院行政判决书

案号：(2022)京行终2414号

上诉人（一审原告）李俊昆，男，1988年3月14日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。

被上诉人（一审被告）中国人民银行，住所地北京市西城区成方街32号。

法定代表人易纲，行长。

委托诉讼代理人韩冰，中国人民银行工作人员。

委托诉讼代理人王颖，北京市兰台律师事务所律师。

上诉人李俊昆诉中国人民银行政府信息公开及行政复议决定一案，不服北京金融法院（以下简称一审法院）（2021）京74行初57号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

2021年6月1日，中国人民银行作出2021年第10684号《中国人民银行政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“您申请公开的信息为《中国人民银行金融违法行为举报处理操作指南》（以下简称《举报处理操作指南》）。经核实，该文件属于内部事务信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十六条第一款、第三十六条第（三）项的规定，我行决定不予公开。”李俊昆不服，向中国人民银行申请行政复议。2021年8月13日，中国人民银行作出（银）复决字[2021]第1244号《中国人民银行行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉告知书。

李俊昆一审诉称，其于2021年5月向中国人民银行申请公开“中国人民银行金融违法行为举报处理操作指南”详细信息。中国人民银行于2021年6月1日作出被诉告知书，答复属于内部事务信息不予公开。李俊昆不服向中国人民银行申请行政复议，中国人民银行于2021年8月13日作出被诉复议决定，维持被诉告知书。李俊昆认为其公开的信息属于中国人民银行在履行金融违法行为举报处理的职责过程中制作的规范性文件，对处理金融违法行为举报的具体程序及处理要求的规定，已经对外产生效力，不属于内部管理信息。李俊昆查询到（2017）京01行初72号判决认定，对外执法的文件不能以内部信息不予公开，且中国人民银行上海总部在上海市网上信访网站依照该规定处理金融举报。另外，李俊昆申请公开的信息在淘豆网售卖15元，中国人民银行以内部信息为由不予公开，不符合法律规定。综上，请求：1.撤销被诉告知书，判令中国人民银行重新答复；2.撤销被诉复议决定。

中国人民银行一审辩称，1.被诉告知书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2021年5月15日，中国人民银行收到李俊昆邮寄提交的政府信息公开申请后，经与李俊昆确认其申请公开的信息为《举报处理操作指南》。该文件为办理金融违法行为举报事项的内部工作流程并未对外公开，属于中国人民银行的内部事务信息。2021年6月1日，中国人民银行作出被诉告知书，并于2021年6月5日向李俊昆邮寄送达。2.被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2021年6月23日，中国人民银行收到李俊昆提交的行政复议申请后，经复议于2021年8月13日作出被诉复议决定，于2021年8月19日向李俊昆邮寄送达。综上，请求依法驳回李俊昆的诉讼请求。

一审法院查明，2021年5月15日，中国人民银行收到李俊昆邮寄提交的《政府信息公开申请表》，申请公开“中国人民银行金融违法行为举报处理操作指南”详细信息。中国人民银行经与李俊昆电话沟通，确认李俊昆申请公开的信息为《举报处理操作指南》。同年6月1日，中国人民银行作出被诉告知书，于2021年6月5日向李俊昆邮寄送达。李俊昆不服，于2021年6月20日向中国人民银行申请行政复议。同年6月23日，中国人民银行收到李俊昆的行政复议申请材料。同年6月28日，中国人民银行将行政复议申请书副本及相关材料发送办公厅，要求办公厅依法提交书面答辩及相应证据材料。同年7月8日，办公厅作出《行政复议答辩书》，提出答辩意见。2021年8月13日，中国人民银行作出被诉复议决定，于2021年8月19日邮寄送达李俊昆。

一审法院认为，结合各方当事人诉辩意见，本案争议焦点在于李俊昆申请公开的《举报处理操作指南》是否应当公开。

《举报处理操作指南》的发文对象是人民银行机关内部及各分支机构，主要内容是就金融违法行为的举报处理进行规范化管理，系对人民银行及各分支机构处理金融违法行为举报提出的内部工作流程要求，属于行政机关内部规范文件。现该操作指南既没有作为中国人民银行对外行政执法的依据，也没有为投诉举报人设定新的权利义务。故由此产生的信息，不属于应当公开的政府信息。李俊昆主张（2017）京01行初72号判决认定的事实与本案不同，不能成为本案裁判的当然依据；另外，李俊昆有关《举报处理操作指南》在淘豆网售卖等主张，也不能构成案涉信息应当公开的法定理由。

关于被诉复议决定的合法性。2021年6月23日，中国人民银行收到李俊昆的行政复议申请。同年6月28日，中国人民银行通知办公厅提出书面答辩，并提交相关证据材料及依据。同年7月8日，中国人民银行收到办公厅提交的《行政复议答辩书》及证据材料。同年8月13日，中国人民银行经审查后作出被诉复议决定，于同年8月19日向李俊昆邮寄送达。被诉复议决定符合法律规定。

综上，李俊昆请求撤销被诉告知书及被诉复议决定书，并判令中国人民银行重新答复的诉讼主张不能成立，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定，判决：

驳回李俊昆的诉讼请求。

李俊昆不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，其主要上诉理由为：依据政府信息公开条例，实际上行政机关没有内部规范文件这一说法，规范性文件都是要主动公开的；上诉人申请公开的信息是对举报问题的处理流程及要求，规定了应当如何答复举报人的文书格式，属于执法依据，且其在庭审中已经提交了中国人民银行上海总部在上海市政府网站的信件回复中，引用了该文件，另外，百度中也可以搜索到一些银行将该文件作为执法依据、进行执法培训。

中国人民银行服从一审判决。

各方当事人在一审期间提交的证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人提交证据的认证意见正确。根据在案有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。

本院认为，政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第十六条第一款规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。本案中，《举报处理操作指南》系对人民银行及各分支机构处理金融违法行为举报提出的内部工作流程要求，属于行政机关内部规范文件，不属于应当公开的政府信息。现该操作指南既没有作为中国人民银行对外行政执法的依据，也没有为投诉举报人设定新的权利义务，当事人一审诉讼中提交的证据及主张不能构成案涉信息应当公开的法定理由。中国人民银行作出被诉告知书对该文件不予公开正确，被诉复议决定并无不当，本院认可一审法院的相关认定。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。李俊昆的上诉理由，缺乏事实及法律根据，对其上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由李俊昆负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　　马宏玉

审判员　　孔庆兵

审判员　　支小龙

二〇二二年七月六日

法官助理　　李　娜

书记员　　周　晶

来源：威科先行法律信息库