解读《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》

国家发展改革委8月10日发布《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》（下称《通知》），提出加强政府诚信履约机制建设，着力解决朝令夕改、新官不理旧账、损害市场公平交易、危害企业利益等政务失信行为，促进营商环境优化，增强民营企业投资信心，推动民营经济发展壮大。

此前发布的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》提出，完善政府诚信履约机制，建立健全政务失信记录和惩戒制度。《通知》旨在深入推进政府诚信建设，为民营经济发展创造良好环境。

《通知》提出，要充分认识完善政府诚信履约机制的重要意义。政务诚信是社会信用体系重要组成部分，政府在信用建设中具有表率作用，直接影响政府形象和公信力。

北京楹庭律师将从以下六个问题展开分析：

1、信赖利益保护原则，不能对上一届行政主体行为擅自违约。

2、企业遇到“新官不理旧账”，应该如何维权？

3、近期棚户区改造项目中行政机关后期承诺无法兑现，该如何处理？

4、因领导换届、规划调整导致土地开发政企纠纷，该如何解决？

5、加大落实优化营商环境，应依法依规实施失信惩戒。

6、招商引资协议因领导换届等原因违约的，该怎么解决此类问题？

1、信赖利益保护原则，不能对上一届行政主体行为擅自违约

在2019年在相关部门发布的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》当中，提出了要求建立诚信履约的机制。最高人民法院也发布了关于审理行政协议案件若干问题的规定，以及关于保护产权相关很多的一些政策性的文件，很多处的规定也都体现了信赖利益保护原则。

在实践过程当中因为领导的换届产生的政企纠纷，比如“新官不理旧账”就是指上一届部门领导对公民、法人或者其他组织组织做出的承诺，或者是签订的合同承诺可能以各种形式表现，比如说会议纪要，或者说是书面的告知、通知或者是行政决定等等，或者是以合同的形式体现。那么这时候，新一届的领导或负责人如果不予承认、不予兑现之前的承诺的，那么就是对公信力以及形象的伤害是极大的。

因为行政机关的领导人员本身也代表了行政机关在行使权力，所以目前也都认识到了这种新官要理旧账的重要性。因此在政策性文件和法律中都提出了多项的措施，就是刚才提到的，比如说行政机关依法做出的规划、行政决定不得随意的更改。市场主体签订的这种合同要积极的履行，不能擅自的违约，以及对一些比如常见的会议纪要，往往以行政机关给予的优惠、承诺也会以会议纪要的形式，或者以其他文件的书面的承诺，一些合法的优惠条件这些奖励都应当要予以兑现，不得以换届、相关责任人调整或者当地政策的调整为由不履行，不兑现或者迟延履行，迟延兑现。

在目前的法律体系当中也都建立了行政机关失信责任追溯和承担机制，如果对民营企业因国家利益、公共利益或者其他的法定事由需要改变行政机关承诺或者合同约定的，而受到了损失的，那么要依法予以补偿，对于侵权给予赔偿等等。

2、企业遇到“新官不理旧账”，应该如何维权？

某工业园占地面积约80亩，其中15亩是自建厂房，其余出租给其他企业。园区内企业以生产床垫为主，2018年因环保问题被关停，当年招商引资入住时，土地购买价格为10万1亩，说好办土地证和房产证但一直未给办理，关停后也迟迟未给补偿，其他企业已经搬走，自己企业的注册地址仍然在那里。

不能以环保关停还是手续不全，等等一些其他的方式来达到这种威胁，给企业主造成心理上的一种压力，只要应对措施得当还是能得到合理的解决。2020年作出的《优化营商环境条例》有很多相关的规定。

当然类似的法律问题在之前有关部门出过大量的一些文件，都有相关类似的规定，简单说就是不能“新官不认旧账”，行政机关作出的承诺应当履行自己的一些承诺，不得擅自地毁约违约，尤其在招商引资过程当中，我们遇到大量的案例，招商引资过程当中给予各种承诺，以会议纪要的形式或者以更多其他的形式来承诺给企业办手续，给出一些鼓励或者一些优惠政策。

等到招商引资企业入驻之后，或者因为主管部门的规划调整、土地的用途的一些变化等等原因，就会发生毁约的这些情形，就当时所说的都不给兑现，回过头来认定企业厂房属于违法建筑。这类问题企业主在涉及到招商引资过程中签订合同的时候，要注意签订的主体，签订合同的事项，主管部门的承诺要写成书面的，不能口头的。

以合同的形式，不能以会议纪要或者其他的文件来规定，写进书面的合同与行政部门的承诺应当以书面的落实到纸面上，这样将来即使发生了纠纷也不用担心。如果说有违约这种情况，以行政协议的内容就可以去向法院进行诉讼，维护企业自身的合法权益。

3、近期棚户区改造项目中行政机关后期承诺无法兑现，该如何处理？

在棚户区改造项目过程中，某房产开发企业应当地行政机关要求，签订协议投入资金进行项目开发建设。相关部门承诺给予优惠扶持政策。2012年项目尚未挂牌，相关部门就要求开工。双方签订了土地出让合同，可是没过不久《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布实施，相关部门的后期承诺无法兑现，企业损失惨重。针对于企业棚户区改造的这类案件，如果后期承诺无法兑现的，这类企业该如何维权？

最近这类案例还是比较多的，其实这类案件的高峰期出现在前几年。很多房地产开发企业参与到地方的棚户区改造、旧城改造和老旧小区改造或者城市更新的项目当中。作为招商引资引进的房地产开发企业，往往地方会承诺很多优惠的条件。比如说在容积率方面，在土地出让金返还方面，在税收的减免方面等等，往往会承诺很多的优惠条件。这也是房地产开发企业利润的重要来源。否则棚户区改造、旧城改造或者城中村改造，很多的时候是不挣钱的，而且风险不可控。

所以，这是他们利润的一个保障。但是，往往是因为领导的变更，政策的调整或者规划的调整，城市规划的调整，土地利用总体规划的调整等等。很多原因导致政府承诺的条件无法兑现，尤其是很多棚户区改造项目，旧城区改造项目是跨2010年、2011年。

为什么这么说？因为在2011年之前，适用的是《城市房屋拆迁管理条例》，所有的拆迁补偿由开发商来进行。但是，2011年之后就由行政机关进行拆迁补偿。所以，这里边存在很多遗留问题。往往很多案子之所以发展成纠纷，发展成案件，很多是因为利益的问题。很多本不应当由开发商承担的成本转嫁到开发商身上。本应当承诺的一些优惠条件无法兑现，往往都是这些原因造成的，再加上一些“新官不理旧账”的问题存在，导致了问题一直久拖不决。这种案件目前依然存在，它的高峰虽然已经过去了，但是案子依然存在。

对于这类的企业，其实相关部门早就作出过很多文件，包括2016年11月作出的保护产权的意见，包括《优化营商环境条例》，包括最高人民法院作出的发挥审判职能保护产权的意见，以及行政协议的司法解释，行政赔偿的一些规定，包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》等等。这些法律法规上面都有很多对这类案件的处理方式。

最高人民法院也有很多指导案例，典型案例，对这类案件的处理方式基本上都是在维护民营企业的合法权益，优化营商环境。但是，很多企业主往往不知道这些问题的解决途径。也有一些企业是咨询地方的一些律师，但是，地方的很多律师有可能没有参与过类似的案件，有可能错误的把民事的思维放到行政诉讼中来，导致给出了一些错误的方案，导致一些房地产开发企业雪上加霜。

我们接触过一些这样的企业，所以，建议各位企业一定要明确的定性这类纠纷的属性。它属于行政纠纷。它是属于行政纠纷解决这类问题的方式。一定要找到一个全面的整体的维权方案。不仅包括诉讼，还要包括非诉，甚至其他的一些合法的手段，要充分的结合来解决这类的复杂的疑难问题。所以，因为每个案件存在的情况不太相同，还是要根据案件的实际情况进行分析。

4、因领导换届、规划调整导致土地开发政企纠纷，该如何解决？

因领导换届、规划调整，土地上拆迁未完成等原因不能供地，如何维权？近期楹庭律师受理了很多这类的案例，下面通过几个案例跟大家一起来探讨下这类问题所涉及的相关法律法规，以及如何处理这类的问题。

案例一：安徽某房地产开发企业，2006年通过招拍挂的方式拍得了500亩土地开发使用权。因为其中一宗土地未完成拆迁，导致80亩的土地一直不能供地。主管部门一直不能提供土地，虽然多次催促交地，直到2015年，有关部门突然要求解除合同，所以企业提起诉讼。该案是因为地上物没有拆迁完成，也就是人们经常说的有“钉子户”，所以土地没有按照约定，给予交付。

案例二：江苏某房地产开发企业，2007年也是通过招拍挂的方式取得了近300亩的土地，其中100亩土地上也是因为拆迁未完成，而不能及时的提供土地，有关部门也是要求解除合同。

这两个案子是比较类似的，都是因为主管部门没有及时完成地上物的拆迁，导致土地没有及时的按照约定或者法律规定提供土地。

这类的案件大都发生在2006年、2007年前后，这期间房地产开发企业获得的土地的价值是现在土地价值的几分之一。房地产企业发展的黄金时期是2010年之后的这几年，土地市场价格一直上涨。这两个案例主管部门都提出了要解除合同，解除合同就意味着企业把土地退还，然后有关部门把原来的土地出让金退给企业，再给企业利息。利息一年没有多少，但是土地增长的价值现在翻了很多少，显然对企业来说是非常不合适的。

案例三：上海某企业2008年通过招商引资入驻开始运营，主管部门承诺由该企业来开发，后来因为规划调整和其他一些原因导致不能履约和供地。该企业没有拿到相应的土地，这是因为规划调整引起的。

案例四：海南某房地产开发企业2010年开设土地，开发住宅、开发商品房。因为周边道路未完成，“三通一平”也没有完成，导致该商品房建设项目迟迟不能开工建设。因地理位置比较特殊，如果说附近没有修建相应的市政道路，工程车辆是无法进入，所以企业迟迟不能开工。这个也是相关部门不履约的典型的案例。

前几年，有可能很多房地产开发企业包括其他企业，通过认识一些领导之间的关系，有可能能解决这样的一些历史形成的案件。现在因为各种形式的变化，包括各种国内形势，包括行政部门内部的很多形式也都发生了很大的变化。

如果说原来的领导承诺的一些事情，好多现在的领导处于各方面考虑，就很难予以兑现，像这些就很难予以兑现，新官不理旧账，国家一直在想办法整治新官不理旧账的问题，但是解决的也都是一些突出的问题。很多的比较复杂的一些案件，很难通过单纯地反映问题这种方式来解决，有可能需要借助于法律的手段来解决，但是法律手段不一定是诉讼。

5、加大落实优化营商环境，应依法依规实施失信惩戒

针对优化营商环境，相关部门都发布过多个法规及相关文件，比如2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》。近期国家有关部门又作出了《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称指导意见），也是国办发2020-49号文件，该文件是2020年12月7日公布并实施的。

我们一直在提倡诚信社会的建设和发展，对于个人要诚信、要守约是有一系列的司法领域的规定，比如说《物权法》、《合同法》等等相关的司法解释。但是对于行政机关的诚信以及权利的行使，也要达到一个诚信的目的。

该《指导意见》颁布和实施的目的主要是为了落实推进诚信建设的要求。刚才提到了诚信需要共同来遵守，那么对于行政机关怎么来落实以及推进诚信机制的建设？这几年尤其是在《优化营商环境条例》发布之后，从相关的条款和制定目的来看，大部分是保护市场经济的市场主体。市场主体在市场经济运行过程中，遇到的一些行政权利的干涉，通常意义上就是行政征收或者行政强制性的权利，或者是行政履行公共利益的。对于私人利益在司法领域产生利益冲突的时候，行政机关应当怎么履行职责？

市场主体应当怎样合法主张自己的权利？为了更好地落实《优化营商环境条例》，发布了一系列的法律以及类似的司法解释，所以说针对推进社会的诚信建设，已经有很多的法律规定。

对于失信约束制度中，行政机关出现失信的情况下，如何来进行惩戒？很多当事人在遇到行政机关行使行政行为的过程中，从对方的法定权限以及其本身权利的强制性和执行性来说，我们行政相对人或者是个人，可能处于弱势地位。

虽然法律上明确规定，双方行政机关和行政相对人地位是平等的，但是如果行政机关和行政相对人的地位不平等的时候，对行政机关有什么样的约束，甚至是行政机关作出的一些违背本身法定职权，或者是违背了相关的诚信，尤其是行政主体的一些许可，行政主体的一些承诺，或者是行政主体的一些先行的行为所引发的现象，对行政主体不再继续履行原有的一些行政行为的，有没有一个约束机制？

现在有关部门发布了《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，该意见就是为了推进诚信建设的要求，认真落实《优化营商环境条例》等相关规定，进一步明确信用信息范围，依法依规实施失信惩戒，完善失信主体信用修复机制，提高社会信用体系建设法治化、规范化水平。

该《指导意见》规定了严格规范失信行为的认定依据，明确规定行政机关认定失信行为须具有法律效力的文书为依据。判定行政机关失信或违约，需要有什么样的证据都作出了明确的规定。

6、招商引资协议因领导换届等原因违约的，该怎么解决此类问题？

在签订行政协议的过程中往往有一些纠纷，特别是在履行过程中有各种纠纷，很多原因是因为领导的换届、规划的调整、政策的改变、法律法规的改变等等原因引起的。

招商引资协议因领导换届等原因违约的，应当如何维权？在我们办理案件过程当中，发现有很多企业在获得土地之后，特别是一些招商引资的企业，这种做大规模开发的招商引资的企业，往往会因为一些领导的变更，地方政策的调整等导致原来的一些协议，在履行过程中出现这样或那样的问题。然后由此衍生出来的一系列的纠纷，有的打官司打了十几年。

在2016年，相关部门就已经做出了关于保护产权的相关的意见，在保护产权的相关意见里就开始提出行政机关要履行跟社会主体签订的各类合同，不能够因为领导换届、政策调整等等违约或毁约。如果确实是因为国家和公共利益的需要，确实要改变约定或承诺的，在这种情况下，要依法给予相关的行政相对方进行补偿。

在2020年1月份实施的《优化营商环境条例》第三十一条明确规定，地方各级行政部门应当履行其向社会作出的政策承诺以及依法订立的各类合同。在行政部门向社会主体依法作出的行政承诺和签订的合同不能履行的，不得以行政区划调整、换届、机构职能调整以及相关责任人的更替为由来进行毁约、违约。

《优化营商环境条例》规定，行政机关不能随意违反合同，违反合同的要予以补偿，以行政法规的形式做出了明确的规定。

《优化营商环境条例》第三十一条 地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

在《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》也明确规定，建立诚信履约机制，一直在强调行政部门守信践诺，要认真履行在招商引资与社会资本合作的活动中，比如PPP项目，民营企业依法签订的各类合同，行政部门与社会资本合同中与民营企业所依法签订的各类合同，建立行政主体的失信责任追溯和承担机制。

如果是因为行政主体的承诺或者是与民营企业签订的合同，行政主体要履约，并且要加大类似的毁约失信责任的追究机制，对民营企业因国家利益、公共利益、其他法定事由需要改变上述的承诺和合同的，要依法予以补偿。

如果各位企业主你们也遇到了这类问题，建议大家一定要从几个方面入手：

第一，认清遇到的问题，认真分析一下，到底遇到了一个什么样的问题，背后的原因是什么，它的性质属于什么，民事还是刑事，它背后的原因是因为领导换届不履约违约，还是其他的原因？

第二，要尽量多地去搜集事实依据和各类证据，特别在整个事件发展过程当中，一定不要遗漏任何一个细节。

第三，尽量搜集一些对咱有利的一些法律依据、政策依据尽量多地去搜集。

第四，要制定一个正确的维权方案。比如说要不要，告谁，怎么告，凭什么告一定要搞清楚。咱们企业主一定要找一个专业的团队进行操作。结合法律法规和政策、地方政策。特别是结合众多的类似的案例，制定一个正确的维权方案。

附：《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》

国家发展改革委关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知发改财金〔2023〕1103号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团社会信用体系建设牵头部门：

为深入贯彻《中共中央、国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》关于“完善政府诚信履约机制，建立健全政务失信记录和惩戒制度”的有关要求，深入推进政府诚信建设，为民营经济发展创造良好环境，现将有关工作通知如下。

一、充分认识完善政府诚信履约机制的重要意义

政务诚信是社会信用体系重要组成部分，政府在信用建设中具有表率作用，直接影响政府形象和公信力。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，加强政府诚信履约机制建设，着力解决朝令夕改、新官不理旧账、损害市场公平交易、危害企业利益等政务失信行为，促进营商环境优化，增强民营企业投资信心，推动民营经济发展壮大。

二、建立违约失信信息源头获取和认定机制

（一）畅通违约失信投诉渠道。

各省级社会信用体系建设牵头部门（以下简称“信用牵头部门”）要依托本级信用网站、国务院“互联网+督查”平台、工信部门“违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台”、本地12345政务服务热线、营商环境投诉举报平台、信访部门等渠道建立或完善违约失信投诉专栏，受理、归集本辖区涉及政府部门（含机关和事业单位）的违约失信投诉。违约失信范围包括政府部门在政府采购、招标投标、招商引资、政府与社会资本合作、产业扶持、政府投资等领域与民营企业签订的各类协议、合同中的违约毁约行为。我委将在“信用中国”网站公示地方投诉专栏，及时调度各地受理投诉情况。支持各地探索依托本级信用信息共享平台和信用网站建立合同履约信用监管专栏，归集辖区内政府部门与民营企业签订的相关协议与合同，定期跟踪履约情况。

（二）加强违约失信行为的认定。

各省级信用牵头部门要将接收归集到的违约失信投诉线索第一时间转交至被投诉主体的上级部门或主管部门开展核实认定。经核实，情况不属实的，要督促认定部门及时反馈投诉人并做好解释说明；情况属实的，要督促认定部门立即推动整改，拒不整改的，由认定部门确认为违约失信。以机构调整、人员变动等理由不履约的，均属于违约失信情形。

三、健全失信惩戒和信用修复机制

（三）全面健全政务信用记录。

国家公共信用信息中心要抓紧制定相关信息归集标准。各省级信用牵头部门要加大政府信用信息归集力度，按照统一标准将经认定的违约失信信息实时共享至全国信用信息共享平台。我委将违约失信信息、各地按要求梳理的拖欠账款信息、被列入失信被执行人信息统一计入相关主体名下形成政务信用记录。各级信用牵头部门要推动将失信记录纳入相关政府部门绩效考核评价指标。我委适时将政务失信记录纳入营商环境评价和高质量发展综合绩效考核评价。

（四）充分用好发展改革系统失信惩戒措施“工具箱”。

对于存在失信记录的相关主体，我委将按规定限制中央预算内资金支持、限制地方政府专项债券申请、限制各类融资项目推荐；对于存在政府失信记录的地级以上城市，我委将取消发展改革系统的评优评先和试点示范资格、加大城市信用监测扣分权重、取消社会信用体系建设示范区称号或参评资格。

（五）督促地方建立失信惩戒制度。

各级信用牵头部门要参照建立政府失信惩戒机制，推动同级政府部门积极调动职能范围内各类失信惩戒措施，包括但不限于限制政府资金支持、限制申请扶持政策、取消评优评先、限制参加政府采购等，实现失信必惩。

（六）完善信用修复机制。

各级信用牵头部门要协调指导辖区内失信主体信用修复工作，经认定部门确认已纠正失信行为、完成履约的，要及时修复相关失信记录，终止对其实施失信惩戒措施。

四、强化工作落实的政策保障

（七）定期开展评估通报。

我委将针对违约失信投诉处置和认定效率、信用信息归集质量、失信惩戒措施落实等重点工作，通过抽查、委托第三方调查、交叉检查等多种方式开展评估，定期向省级信用牵头部门通报情况并抄送省级人民政府。各级信用牵头部门要参照建立评估通报机制。

（八）建立失信线索监测发现督办机制。

我委将通过民营企业沟通交流机制、大数据监测、选取有代表性的民营企业建立监测点等方式，加大政府失信线索监测发现力度，按所属地“即发现即转交”并挂牌督办，持续跟踪办理情况。各级信用牵头部门要参照建立相应机制，通过多种渠道及时发现和处置失信行为。

（九）曝光一批典型案例。选取一批失信情形严重、多次反复失信、人民群众反映强烈的失信案例，在“信用中国”网站予以公示并通过新闻媒体向社会曝光，形成强大舆论震慑。

国家发展改革委

2023年8月5日

参考资料：国家发改委《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》

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