因设立自然保护区要求企业退出未到期的探矿权，行政机关应当补偿

前言

矿产资源开发和环境保护的矛盾由来已久，也是客观存在的。矿产资源开发一般分为探矿行为和采矿行为。探矿行为相对来说，对土地表层以及生态环境破坏较小，对保护区内动植物和自然生态造成的扰动和影响十分有限，探矿又属于“找宝”活动，从政策上来说应当是鼓励的。当然，不能排除特殊矿种或者特殊的勘探方式对环境造成一定影响。

采矿行为可能对自然保护区的环境影响较大，采矿涉及到矿山基建、矿石开采、选矿、矿产品运输和尾矿堆放、废水排放等多个环节，可能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境造成污染和破坏。这些问题的存在，导致部分自然保护区目前仍然存在保护区边界范围不清楚和功能规划分区不明确的问题，这和探矿权、采矿权退出自然保护区息息相关。

为此，我国《矿产资源法》确定了重要地区限制采矿的制度，《森林法》、《草原法》、《水法》也对矿产资源开发涉及到森林、草原和资源保护走出了限制性规定。《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《地质遗迹保护管理规定》、《湿地保护管理规定》等行政法规和政策文件也涉及矿产资源开发和环境保护的规定。

1、“十部门57号文件”

自然保护区内探矿权采矿权的退出及补偿。自然保护区内的探矿权采矿权必须依法退出，其法律依据主要是《自然保护区条例》和环保部等十部门联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号，以下简称“十部门57号文件”）。根据十部门57号文件，要求探矿权采矿权必须退出的是自然保护区的核心区和缓冲区。

矿老板如何保障矿开在自然保护区的权益？

十部门57号文件中也明确提出，“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”

对探矿权人采矿权的公平补偿原则，主要内涵是指政府及其相关部门出于保护自然保护区生态环境的需要，而使探矿权人采矿权人的合法权益遭受了特别损害，能够依据社会上公认的公平理念对探矿权人采矿权人进行补偿，在补偿的范围、标准、方式和程序上做到公平合理，较好的体现了社会公共利益和矿业权人合法利益的平衡的补偿原则。

2、探矿权原始取得合规

探矿权原始取得方式合规之一：协议出让

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2019〕7号）施行以后，协议出让方式被严格限制，仅限以下两类情形：一是稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权；二是基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权采矿权。

探矿权原始取得方式合规之二：招标、拍卖、挂牌

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）明确：全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。

探矿权招标，是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权中标人的活动。

探矿权拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权竞得人的活动。

探矿权挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权竞得人的活动。

探矿权原始取得方式合规之三：申请在先

根据《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）第一条第一款规定，属于《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产的勘查，并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。

但随着《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2019〕7号）全面推进矿业权竞争性出让，申请在先取得方式便逐步退出历史舞台。

3、合作勘查不等于探矿权转让

早在2006年国务院作出《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）文，在完善商业性矿产资源勘查机制中，鼓励国有地质勘查单位与社会资本合资、合作。

由于矿产资源勘查涉及测绘、地球物理、化学勘探、采样测试、地球遥感等多种技术手段，投资规模大，能否勘查到矿产资源、资源量的大小都存在较大的不确定性，所以矿产资源勘查具有较高的风险。

合作勘查的概念以及类型根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十二条的规定，合作勘查是指，探矿权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查矿产资源的行为。根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十七条规定可知，探矿权转让必须向登记管理机关提出申请，经批准后办理变更登记。

4、各地探矿权相关政策

山东：规范推进自然保护区内矿业权退出

2019年12月11日，山东省人民政府办公厅发布的《关于进一步规范推进自然保护区内矿业权退出工作的通知》（鲁政办字〔2019〕198号）提出，矿业权人向当地政府申请初验，初验后报所在地市政府验收并出具验收意见，验收通过的报省自然资源厅等有关部门备案；相关证照变更、注销手续已完成，矿业权范围与自然保护区无重叠。对自然保护区设立前已设立的合法矿业权或自然保护区设立后各项手续完备的矿业权，需采取扣减避让或整体退出的，由当地政府依法进行补偿。（来源：山东省政府网站 标题：关于进一步规范推进自然保护区内矿业权退出工作的通知）

根据《中华人民共和国矿产资源法》第二十条“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：（五）国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地”。从该规定可以看出，国家划定的自然保护区是不得开采矿产资源的。

山东省区域范围涉及的自然保护区矿业权退出主要涉及以下方面：基本要求1、自然保护区内已取得探矿权、采矿权的矿业权人，一律停止勘查、开采活动，限期有序退出。8、矿业权人向当地政府申请初验，初验后报所在地市政府验收并出具验收意见，验收通过的报省自然资源厅等有关部门备案；列入去产能关闭退出的煤矿执行去产能验收规定，不再另行验收。9.签订补偿协议的，由当地政府凭验收意见，按补偿协议向矿业权人支付补偿资金。

陕西：《陕西省秦岭生态环境保护条例（修订草案）》

《陕西省秦岭生态环境保护条例（修订草案）》将每年7月15日定为秦岭生态环境保护宣传日，为促进生态环境保护与地方经济社会协调发展，修订草案突出保护优先、生态优先、绿色发展理念，重点对差异化考核、小水电站建设、野生动物保护、矿产资源开发、农家乐（民俗）管理及“禁止开发区、限制开发区和适度开发区”名称范围等进行了进一步规范和修改完善。

尤其在秦岭北麓违建别墅问题发生之后，甘肃省对祁连山保护区生态环境问题再次展开“回头看”。甘肃省通过全面排查清理，摸清了祁连山保护区内的旅游项目底数，共有旅游项目25项，其中核心区、缓冲区5项，实验区20项。

新疆：关于注销自然保护区内341个探矿权的公告

为落实2019年度中央环保督察反馈意见整改任务，2019年8月22日，新疆维吾尔自治区自然资源厅第16次厅长办公会决定对自然保护区内341个探矿权予以注销。

十部门57号文件中也明确提出，“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”

5、矿业权纠纷相关案例

约定开采活动进行的区域在自然开发区范围内的合同无效

矿业权人与合作人签订矿业合作开发协议，约定：矿业权人补偿合作人后，双方共同设立项目公司。之后，在项目公司符合条件时将合作方的探矿权转移到项目公司名下。因合作项目开采区域在自然保护区范围内，进行开采活动将严重破坏自然生态资源，损害社会公共利益，法律明确规定严禁在自然开发区内进行开采活动。

因此，约定开采活动进行的区域在自然开发区范围内的合同，属损害社会公共利益并违反国家强制性规定的合同，合同当事人可以请求解除合同。

浙江高院：因设立自然保护区要求企业退出未到期的探矿权，市政府承担行政补偿责任！

《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。可见， 行政机关因公共利益需要变更或者撤回行政许可给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，给予补偿是其法定职责。

首先，本案某矿业公司依法受让案涉探矿权并经批准延期至2019年1月30日，也即某省级自然保护区批准设立时，某矿业公司在保护区拥有尚在有效期限内的行政许可。其次，某省级自然保护区批准设立后，某市政府《关于依法有序退出某省级保护区矿业权工作方案》明确将“某矿探矿权”列入范围，要求包括某矿业公司在内的矿业权人根据自然保护区条例规定从保护区中退出探矿活动。最后，2016年5月省政府批复明确要求某市政府按照有关规定处理好保护区内的探矿权问题，处理好保护区内探矿权问题系省政府交办给某市政府的事项，故江某市政府作为本案行政补偿的责任主体适格。

6、楹庭总结

探矿权取得之后，因为行政机关要设立自然资源保护区导致探矿权终止，往往会涉及到探矿权终止要求补偿以及如何补偿的问题。那么，在这里政企纠纷案件中，行政机关是否应承担行政补偿责任？

《矿产资源法》第六十六条规定，探矿权人因自然保护区等原因需要退出未到期的探矿权的，应当按照国家有关规定办理退出手续，并承担相应的行政补偿责任。

从行政诉讼的角度来看，如果行政机关在设立自然保护区时要求企业退出未到期的探矿权，但未按照国家有关规定办理退出手续，导致企业遭受了经济损失，企业可以向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关承担相应的行政补偿责任。

作为矿业权人，依据《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。

根据《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。可见， 行政机关因公共利益需要变更或者撤回行政许可给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，给予补偿是其法定职责。

附1：最高法院判决或公报刊录部分矿权转让规则要数

01 . 合作勘查合同，不因意向表示而认定为探矿权转让

对合同性质，主要应从合同内容出发，根据合同约定主要事项性质来判断，而不能仅依合同当事人诉讼主张确认。

02 . 针对自然保护区所签合作勘查合同，因违法而无效

针对自然保护区等特殊区域签订的勘查、开采矿产资源合同，若违反法律、行政法规强制性规定的，应认定无效。

03 . 采矿权转让合同成立后，办理批准手续属履行内容

包含采矿权转让的矿山转让合同成立后，依法应办理批准手续才能生效的合同，一方据此诉请解除的，不予支持。

04 . 采矿权租赁或转让协议未经审批，应为成立未生效

租赁采矿权属于特殊的矿业权转让方式，未经批准的，应认定未生效。合同虽未生效，但约定的报批条款仍有效。

05 . 采矿权权属变更辅助义务履行主体约定不明时处理

采矿权转让合同签订后，协助办理采矿权权属变更辅助义务主体应结合约定、交易习惯和国家相关政策加以判断。

06 . 使用他人采矿权，未经追认的，无权处分合同无效

当事人使用合作一方采矿权对外授权委托开采油田，事先未经合作方同意，事后未经追认的，委托合同应未无效。

07 . 煤矿尚未建成，即约定采矿权转让的，系违规行为

转让方先转让采矿权，后办理申报年检采矿许可证，煤矿建成开采后再办理采矿权变更行为违反法律强制性规定。

08 . 未经变更登记，国企改制后公司不当然享有采矿权

国企拥有的采矿权在改制时未经评估，亦未办理主体变更登记，则改制后的有限责任公司并不当然享有该采矿权。

09.无采矿权一方部分参与开采，并不属于采矿权转让

矿业合作合同无采矿权一方仅承包采矿工程中部分分剥和运输任务，不应认定系转让采矿权性质而认定合同无效。

10 . 个体工商户在转让部分经营份额后，应认定为合伙

个体工商户转让部分份额后与其他受让主体共同投资经营，虽组织形式未变更，仍应认定为个人合伙或合伙企业。

11 . 探矿权转让合同成立后，虽未生效，仍应继续履行

煤矿企业股权转让协议包含探矿权转让内容，一方后以未履行相关行政审批手续为由诉请解除的，法院不予支持。

附2：山东省人民政府办公厅发布《关于进一步规范推进自然保护区内矿业权退出工作的通知》，退出程序

矿业权退出工作按照《山东省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改方案》有关要求推进，各市按照自身制定的退出工作方案和“一矿一策”退出实施方案确定的程序进行，相关方案未制定或不完善的，原则上参照下列程序：

01.矿业权所在地县级政府（以下简称“当地政府”）向矿业权人下达限期退出告知书，告知退出期限、程序和要求等事项。

02.矿业权人就勘查开采投入、矿业权出让收益（价款）缴纳、相关规费缴纳、资产负债、融资及担保、人员分流安置、矿山地质环境治理恢复与土地复垦（以下简称“矿山治理”）等情况编制说明，提出退出申请，报当地政府。

03.当地政府委托第三方机构，对矿业权人退出申请中有关事项进行评估核算，组织编制相关报告。

04.应依法补偿的，由当地政府与矿业权人签订补偿协议，明确补偿方案及矿山治理责任方等。

05.矿业权人隔离、密闭退出范围内的井巷工程，撤除相关设施设备，封堵或填实井筒，消除安全隐患。与其它区域共用的排水系统、供电系统等相关井巷工程(含硐室)和设施不在处置范围之内。

06.根据补偿协议，矿山治理责任方组织编制治理方案、履行治理义务。

07.对申请勘查或采矿许可证等证照变更、注销登记的，相关主管部门依法变更或注销；未提出申请的，可依据市、县（市、区）政府意见，由相关主管部门依法撤销其勘查或采矿许可证等相关证照。

08.矿业权人向当地政府申请初验，初验后报所在地市政府验收并出具验收意见，验收通过的报省自然资源厅等有关部门备案；列入去产能关闭退出的煤矿执行去产能验收规定，不再另行验收。

09.签订补偿协议的，由当地政府凭验收意见，按补偿协议向矿业权人支付补偿资金。

参考资料：

1、山东省政府网

2、西安发布公众号

3、生态环境部