新机制下PPP项目新老划断：实操疑点详解

政府和社会资本合作（PPP）新机制推出后，已有的10多万亿元PPP项目该如何处理问题受到市场关注，老项目是否适用新规定一度也引起业内热议。

为了解答PPP新机制一些关注度高的共性问题，12月5日清华大学投融资政策研究中心邀请“权威人士”给出答案，其中就包括新老项目划断细节问题。

11月初，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《指导意见》），明确PPP新机制聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与，明确管理责任分工，稳妥推进新机制实施。

而截至去年底，财政部PPP管理库项目10346个，投资额超16万亿元。因此业内人士十分关心的是，新机制出台前的PPP存量项目是否适用新机制？此前与《指导意见》不一致的PPP相关文件是否仍然有效？

其实，上述《指导意见》明确，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行。

前述权威人士回应称，《指导意见》是按照国务院确定的工作分工，报国务院同意后印发实施的，是规范2023年2月份以后政府和社会资本合作工作的纲领性文件。在此之前的涉及政府和社会资本合作工作的各类文件，应仅适用于2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目。近日，财政部已废止了此前印发的部分政府和社会资本合作文件。

第一财经从多位地方财政人士处了解到，为落实PPP新机制，财政部11月发布通知，废止了部分此前出台的PPP文件。这些文件涉及财政部主导的PPP综合信息平台相关规定，PPP示范项目相关规定，财政部PPP专家库、PPP咨询机构库相关规定。

一位地方财政人士告诉第一财经，财政部PPP综合信息平台废止后，具体PPP信息交由各个省来负责管理，每个省管理方式可能会有些不一样，但会管好PPP存量项目。而其他废止涉及的PPP专家库、咨询机构库、示范项目管理的文件，基本没啥影响。

在实际操作层面，不少业内人士十分关心，新机制下，PPP项目新老划断的具体标准是什么？应以发放中标通知书为准还是以签署特许经营协议为准？

上述权威人士解读称，以2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查启动时间点为界限：2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前已完成招标采购程序的项目为存量项目；2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照《指导意见》规定的新机制执行。完成招标采购程序应当以实施机构和特许经营者（或社会资本方）签署正式合作协议或特许经营协议为准。

该人士表示，除商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等外，基础设施和公用事业领域特许经营项目均属于政府和社会资本合作（PPP）范畴，均应受到《指导意见》规范，不存在不受《指导意见》所约束和规范的基础设施和公用事业领域特许经营项目。建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等等项目，亦是如此。

上述人士强调，在实践中，应认真甄别、严格把握采取特许经营模式的项目类型。例如，不应无法律法规依据擅自增设行政许可事项并以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本；不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。