齐海伶 | 李响：中国科技政策历史研究的意义及启示——基于对不同发展阶段划分的比较研究

摘要

在针对中国政策开展的研究中，不乏对中国科技政策建设与发展的回顾，通过总结不同历史阶段科技政策的演变提出可供当时科技政策制定参考的经验。在国家规模的宏观框架下，政治、经济、文化、科技等发展变化在一定程度上会导致政策的调整，各方面因素都可以成为科技政策历史分期的重要依据，科技政策发展阶段的划分也因观察视角的差异而具有多种不同的结果，在相应的理论视角下分别具有较高的自洽性。本文通过梳理科技政策历史研究的成果，剖析划分科技政策不同发展阶段的内在逻辑，并针对不同划分方式的合理性进行比较分析，进而提出中国科技政策历史研究的意义及启示。

2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会的报告中强调：“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力、深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略”。总书记的重要指示表明，科技创新是未来我国实现社会主义现代化强国建设的重大战略举措。在实施创新驱动发展战略、落实总书记重要指示的进程中，科技政策是引导、支持和调整科技活动的重要工具和手段，对科技创新活动具有重要引领作用，符合科技发展规律的科技政策是我国推进科技事业发展、实现科技自立自强乃至成为科技强国的战略准则和制度保障 [1] 。为推动科技政策扎实落地，2021年中央经济工作会议，首次将科技政策作为七大政策取向之一 [2] ，这一设计充分凸显科技政策作为加速经济社会发展和实现科技进步的有力手段。通过科技政策研究把握政策工具与科技发展规律的契合度，既是扎实推进科技政策落地的重要理论依据，也是实现创新驱动发展的必要基础。为提高科技政策的科学性和有效性，从历史的视角对科技政策进行剖析，是科技创新的时代需求。本文基于对科技政策的理论分析，通过对回顾科技政策历史的文献分析，剖析科技政策发展阶段划分的依据和特点，为新时代下国家科技政策的制定和供给提供历史价值和现实意义。

一、历史研究视域下的科技政策概念解析

尽管目前科技政策已经成为国内外学界的关注热点，广泛吸引了政策学、管理科学乃至众多人文社会科学领域学者投身到科技政策研究中，但其作为一个专门的学术研究对象的时间并不长。厘清科技政策学术概念的形成，不仅是简单罗列不同学派、学者观点的表述，而是需要通过演化视角回顾概念的形成来历史性地把握科技政策学术概念的形成机理，从而为科技政策的历史研究划清边界。

科技政策（Science and Technology Policy，STP）无论作为学界所关注的对象还是作为一种专业术语，可以追溯到1963年联合国召开的科学技术会议（UNCAST），此后，其被经济发达和科技发达的国家共同采用 [3] 。随着研究的不断深入与拓展，科技政策逐渐涉及政治、经济、文化等多学科领域，国内外关于科技政策的定义论述颇为丰富，但目前学术界尚未有统一的定义。例如，科技政策研究的开拓者之一——法国学者让·雅克·萨洛蒙将其描述为“政府为促进科学技术研究的发展，并利用科技研究成果实现一般意义上的政治目标所采取的集中性举措 [4] 。”联合国教科文组织提出“科技政策”是一个国家或地区为强化其科技潜力，达成其综合开发之目标和提高其地位而建立的组织、制度和执行方向的综合。国内学者也对科技政策的定义做出了多种表述，例如，方新将“科技政策”定义为国家在一定历史时期的总目标下，为有计划、有组织地促进科学技术发展，并使科学技术更好地推动社会经济的发展而制定的发展科学技术的准则和主要措施 [5] 。成良斌从科技政策主体和客体的角度，将“科技政策”定义为一种有目的性的关于科学技术传播、生产和应用的政治措施 [6] 。林慧岳则将“科技政策”定义为国家为对科技活动的投入、运作、产出、转化各环节进行调控而建立的有计划、有组织地推进知识生产的科技方针和实现科技方针的体系 [7] 。韩京才从科技政策动态的特点出发，将其定义为“由谁、怎么样确定科技发展的目标、途径及约束的社会过程” [8] 。结合以上未能穷尽的“科技政策”定义梳理，本研究所论及的“科技政策”以联合国教科文组织给出的定义为基础，并在分析过程中充分考虑、借鉴其他学者对科技政策的描述。此外，在科技与发展之间联系日益密切的今天，很难将科技政策、创新政策、科技创新政策完全区分开，因此本研究也将科技创新政策、创新政策与科技政策统一概括为科技政策概念进行论述。

以上研究表明，尽管科技政策在很长历史时期内已经受到了极大程度的重视但对其不同发展阶段、文化背景之下的理解却存在较大差异，因而对科技政策的深入理解也就有必要进入相应的历史语境，甚至在理解科技政策变化、调整的过程中需要准确认识历史跨度。只有通过历史研究的视角将科技政策的诞生与发展嵌入其所生成的社会环境，才有可能对科技政策的存在意义、作用机理、效果发挥和改善途径更加准确的认识，进而通过选择顺应科技发展规律的政策手段来切实引导科技良性发展。

二、科技政策的历史研究：几种典型的研究起点选取

目前关于科技政策的理论研究已经非常丰富，主要涉及科技政策体系、执行力、实施效果、历史经验等不同维度。但是，通过对“科技政策”相关文献的检索和梳理发现，从回顾科技政策演变的角度分析中国科技政策发展的文献却相对有限。笔者分别以“科技政策”和“历史”、“科技政策”和“回顾”、“科技政策”和“演变”为主题词通过中国知网（CNKI）进行搜索，并通过精确筛选得出关于科技政策历史研究的文献289篇。在这些检索结果中，多数是对国外科技政策和具体科技政策的历史演变和回顾的分析，对中国科技政策历史研究的仅有44篇。为全面了解和把握科技政策历史研究动态，厘清科技政策历史回顾时间节点以及划分逻辑，笔者重点对从中国科技政策历史演变的角度进行回顾的相关文献开展分析研究，并将研究成果从回顾科技政策历史起点的视角进行统计分析（图1），发现学者们选取改革开放作为研究起点的最多，占比达五成；其次是选取建国作为研究起点，占比接近三成；再次是超一成的学者们选取建党作为研究起点，还有接近一成的其他研究起点的选取。因此，笔者划分出以下三种较为典型的起点选取策略：中国共产党成立以来、中华人民共和国成立以来以及改革开放以来。

图1 不同研究起点选取的占比

（一）以建党作为科技政策历史研究的起点

从笔者检索和分析结果来看，仅有少数学者将中国共产党成立作为科技政策历史回顾的研究起点。其中，彭富强对我国科技政策发展阶段进行回顾主要以抗战时期作为历史起点，并将其分为三个不同的阶段进行分析，将抗战时期至新中国成立这段时期作为科技政策的萌芽阶段 [9] 。2021年，在建党100周年之际，张明国对建党100周年的科技思想和科技政策进行历史回顾，并将建党百年来的科技政策发展划分为三个阶段进行分析，其中关于建党始至新中国成立作为第一阶段，主要以陕甘宁边区形成的科技思想和制定的科技政策为例进行阐述 [10] 。

由于建党以来至新中国成立这一时期，中国共产党一直在进行着推翻旧世界和建立新中国的艰苦斗争，经历了北伐战争、土地革命战争、抗日战争和解放战争四个战争时期。在这种艰苦奋斗的过程中，党的主要关注对象并未向科技工作倾斜。并且早期的科技政策多以“科技（发展）思想”呈现，直至抗日战争时期开始才涉及科技政策的实践活动。因此，从建党到新中国建立的动荡时期，也就成为了更多学者倾向跳过的研究阶段，从“科技政策”概念的统一性角度来看这未尝不是一种“便捷”的选择策略。然而，如果把科技政策的概念从一种工具扩展为一种治理理念，其实这段时间也并非没有可以反思和关注的研究对象。

（二）以建国作为科技政策历史研究的起点

建国40、50、60、70年以来科技政策的发展及演变研究获得学者们的关注，涌现出一批研究成果。例如，冯耀明首次回顾了建国40余年以来为科技工作制定的相关政策，将此时期划分为四个阶段，并分析不同阶段科技政策的制定及其政策主要内容 [11] 。2000年，王伟宜回顾了建国50年以来科技政策的发展，将科技政策的发展历程分为两个阶段：1949-1976年和1976年以后，并对此两个阶段根据历史事件进一步细分，提出未来中国科技政策发展的建议 [12] 。2009年，李正风对建国60年以来的中国科技政策的变迁进行回顾，通过“不同时期赖以为基础的体制模式不同”，将建国以来的科技政策划分为三个不同的时期，并分别提出不同时期科技政策的特点 [13] 。2021年，郑蔚对建国70年以来科技创新政策的演变进程进行回顾，根据历史事件，将其划分为五个不同的历史时期，并在此基础上，提出我国处于实现战略性转变的关键时期，发挥科技政策的建议 [14] 。同年，曹希敬也对建国70周年以来的科技政策进行盘点回顾，将科技政策分为四个历史时期 [15] 。

除较有规律的科技政策历史回顾外，2015年，魏菜菜对中国共产党科技政策在1949-1966年的历史进行回顾，特别对建国初期17年的科技政策，以1956年为分界线两个阶段进行研究 [16] 。还有部分学者以不同时期领导人的角度对科技政策进行历史研究，如张玉明对1949年建国以来，中共三代领导人科技政策进行历史回顾，并对其演进进行分析，提出不同时期科技政策的共同点和差异性 [17] 。当然，无论这些分期、分类的逻辑如何选取，仍然都选择了建国作为科技政策历史研究的起点。

自1949年新中国成立以来，为了改变当时“一穷二白”的局面，国家开始逐渐注重科研院所机构的建立和相关政策的制定。伴随着新中国的成立，在同年的11月1日，中共中央在北京成立了中国科学院，开启了科技工作的新篇章。这样的起点形成了天然的选取依据，更多学者们选择以新中国成立作为历史起点，开展科技政策历史分析。与门可罗雀的学者选择建党作为起点相对应，选择建国作为起点同样是一种“便利”的选择策略，其基本逻辑在于在“国史”的历史大框架下对科技政策这一子系统进行历史考察。因此，从经验总结的角度具备了不证自明的合理性，同时也便于更加完整的历史阶段划分。相对而言，建党到建国之间的阶段则理所应当的被归入了科技政策的“史前期”。

（三）以改革开放作为科技政策历史研究的起点

改革开放以来的科技政策历史研究引起了学者们浓厚的兴趣，例如，翟立新回顾了改革开放20年以来的科技政策历程，但是并未将改革开放以来的系列政策按照分阶段进行回顾，而是以陆续出台的科技政策为依据，分为重大科技决定（综合类）、配套政策（单项类）以及重要措施（实施类）三个层次进行描述 [18] 。2009年，扈春香对改革开放30年以来的科技政策发展进行回顾，并划分为三个历史阶段进行阐述，进而为科技政策充分发挥作用提出建议 [19] 。2013年，邓练兵在博士学位论文中，重点分析改革开放以后的创新政策历史变迁，按照政策目标及创新主体的重大变化，划分为四个历史时期进行分析 [20] 。2018年，在改革开放40周年之际，薛澜主要对科技创新体系改革的历程分阶段进行了回顾，将科技创新政策划分为五个历史时期进行阐述 [21] 。2019年，张永凯也梳理了改革开放40年来科技政策的发展演变，将我国科技政策划分为四个阶段开展研究 [22] 。

1978年3月，全国科学大会在北京召开，会上提出了“科学技术就是第一生产力”，从而拉开了“科学的春天”帷幕，当年12月，十一届三中全会在北京召开，会上作出了实行“改革开放”的重大政策，对我国科技事业具有深远的意义，因此继新中国成立开辟了中国新纪元事件后，“改革开放”顺理成章地成为了学者们开展科技政策历史回顾的研究起点。借鉴美国学者托马斯-库恩 [23] 对科学革命的论证，改革开放作为一个科技政策历史上的重大转折点，显然具备范式转变的独特意义。无论科技发展理念的巨大变化，还是由此所导致的科技与社会、科技与人民关系的剧变，都有效支撑了以此作为科技政策历史研究的起点，科技政策也由此从缓慢的发展进入了加速调整的新时期，各种政策工具的不断完善也更加向今日语境下的科技政策研究靠拢。

（四）不同科技政策历史起点选取背后的逻辑

除以上选取建党、建国和改革开放为科技政策历史研究起点外，还有的学者通过对科技政策的文献梳理，选取其他历史事件作为研究起点，并进行实证分析研究，例如刘鸿渊选取1992年为科技政策历史研究起点，对1992-2020年期间的科技政策历史进行研究，通过文献分析法将科技政策的历史分为三个阶段进行剖析 [24] 。此外，关于科技政策的历史回顾，还涉及人才、农业、产业、区域等狭义角度的科技政策历史研究，如李娇等 [25] 对科技资金政策变迁的研究、韩联郡等 [26] 对科技人才政策演变的研究、李容容等 [27] 对农业科技政策的历史演进以及区域政策分析、梁正等 [28] 对科技创新政策与中国产业发展40年进行回顾等一系列关于具体科技政策的历史研究，由于本文主要是广义的“科技政策”角度出发，则在此不过多论述。通过以上对科技政策历史回顾不同研究起点的选取梳理发现，以重大历史事件或者重大会议提出的政策为研究起点都备受学者们的关注，形成了一批丰富且相对全面的研究成果。同时，无论是选取建党、建国还是改革开放作为历史研究的起点，多数学者们都是通过对研究时期的科技政策划分了不同阶段进行回顾并阐述，进而对当时或者未来一段时间科技政策的制定提出建议。但同时，这些研究不约而同地选取了党史、国史的重大历史节点作为起点，虽然保障了结论和分析框架的稳妥，但也暴露了科技政策作为一个历史研究的对象尚未形成相对独立的系统，还没能找到自成体系的历史依据。从建党、建国、改革开放三个重大起点选取的分布来看，改革开放至少体现了一种科技政策自身作为重要时间节点的选取逻辑，以此为起点的大量研究涌现可以说是一种科技政策历史研究的史观进步。

三、科技政策历史研究不同阶段划分的比较分析

基于以上对选取建党、建国以及改革开放作为科技政策历史研究起点的相关成果的梳理发现，学者们在科技政策历史回顾过程中划分阶段存在一定的差异。通过进一步对阶段划分的内在逻辑和依据进行比较分析，可以找出不同的史观。从科技政策历史回顾的研究起点来看，虽然针对建党以来的科技政策进行的历史研究具有重大的意义和价值，但是由于建党初期科技政策处于萌芽阶段，并且相对于当前时间跨度较大，因此本研究选取分析对象时略去了这一部分。

（一）不同科技政策历史分期及标志性时间节点

笔者重点以针对建国以来，兼顾改革开放以来的科技政策进行的历史研究开展分析，通过梳理以上有代表性的学者对科技政策历史研究的分期阶段以及阶段名称（表1），并通过进一步可视化（图2）来分析其历史分期的内在共性与差异。

表1 不同学者对科技政策演变研究的历史分期比较

图2 不同学者对科技政策演变研究的历史分期

通过表1和图2分析可以看出，以上学者对科技政策的历史回顾时间节点的选取以及分期同时体现了求同存异的特点，在宏观选择相近的情况下又有各自不同的微观选择，笔者在此基础上进一步梳理了不同历史分期的时间节点以及标志性事件（表2），以期进一步深入挖掘历史分期之下的内在逻辑。

表2 科技政策历史分期节点及选择依据（标志性事件）

（二）不同学者选取的历史分期节点具有高度的相似性

通过表1、表2和图2可以看出，对于科技政策的历史回顾，无论是选取建国还是改革开放以来作为研究起点，针对同一时间段的科技政策，历史分期节点通常选取的是比较大的历史事件。杜宝贵在针对科技政策历史分期的研究中，将其归结为“自然的分期” [29] 。如选取建国以来作为研究起点对50～70年以来的科技政策进行的历史回顾，可以发现，学者们有的将1978年全国科学大会的召开、改革开放政策的提出作为第二个阶段回顾的起点。另外，无论是将建国还是改革开放作为研究起点，涉及改革开放以后的科技政策历史回顾部分，学者们均将1995年的“科教兴国”战略、2006年的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》作为划分起点。由此可以看出，针对同一时期的科技政策历史回顾，虽回顾的年份以及划分的依据有所差异，但是选取的划分时间节点具有高度的相似性。这种分期策略的选取并非是基于科技政策自身发展的规律和特点，而是略过更深的史学理论而选择了更加“便利”的技术性分期，往往选择用社会大系统的重大事件节点来代替科技政策子系统的时间节点，在一定程度上绕开了科技政策的内在历史逻辑，回避了基于科技政策自身规律的重要节点选取，因此对其时间节点的划分易于获得相对一致的选择。

（三）不同学者对同一时间段历史分期依据有所差异

通过表1和图2可以看出，虽然学者们选取的历史划分节点有一定的相似性，但是在时期阶段命名或者分期依据方面还是有所差异，不同学者对同一时间段的历史回顾，在分期依据和阶段命名以及具体阐述方面体现不同，如曹希敬和郑蔚都对建国以来的70年进行回顾，前者是从经济体制角度进行划分并分析，后者是根据历史发展自然时间顺序进行分析和阶段命名；再如张永凯和薛澜也都对改革开放40年以来的科技政策进行回顾，前者是通过自然时间顺序进行分期和阶段命名，后者着重是从该时间段内的科技体制变化进行划分，充分体现其不同阶段的价值内涵，具有目的性和导向性。

科技政策的制定受政治、经济和科技活动的发展变化所影响，当国家的政治、经济发生重大变化时，科技政策也会随之变化，不同学者根据经济、政治等不同角度对其进行历史分期并以此主题进行命名。科技政策受到多元因素的影响，其发展规律和自身演进的逻辑也并非一蹴而就，而是历史必然性和偶然性统一的共同结果。以科技政策为同一观察对象，随着不同的影响因素以各自的比例进入研究者的视野，也就出现了不同分期的结果，这正是杜宝贵提到的现代意义上的“理论上的分期” [29] 。这种选择策略更加注重价值依据而非史实依据，因此更加具有科技政策本位的历史研究特征。

（四）不同学者对历史分期划分的内在逻辑存在同与不同的现象

通过表1可以看出，无论针对建国以来作为研究起点还是以改革开放以来作为研究起点的历史回顾，都出现了“三阶段”“四阶段”“五阶段”的历史分期法。通过不同阶段的命名可以看出，在这些阶段划分的历史分期法中，遵循的内在逻辑存在求同存异的现象，这些共性与差异可以用相同的观察对象和不同的历史观察角度来进行阐释。

例如，李正风对建国以来的60周年科技政策进行历史回顾，采用了“三阶段”的历史分期法，通过其不同阶段命名可以看出，作者是以不同阶段的经济体制为主线进行解读和分析，将其作为科技政策历史分期的内在逻辑；再如，薛澜对改革开放40周年以来的科技创新政策历史回顾，采用了“五阶段”的历史分期法，将“科技发展”作为其历史分期的内在逻辑，包括酝酿改革、重大改革、布局建设、运行提高和战略实施不同阶段进行分析。但同时，也可以看出部分学者对科技政策历史回顾分期遵循了不同的内在逻辑，如曹希敬、袁志彬对建国70周年的历史回顾过程中先从经济角度划分为计划经济时代和商品经济时代，再从教育、科技角度划分为科教兴国和自主创新阶段，即同一文章历史分期划分逻辑包含了经济、教育、科技等因素，这一现象也揭示了科技政策受政治、经济、文化等社会因素影响而进行动态变化。

进一步剖析这些分期及其依据的内在逻辑，可以看到学者们对科技政策内涵理解的不同侧重。例如，以经济体制为主线和分析依据，暗含了科技与经济历来紧密相连的重要判断；将科技体制作为分期依据，虽然以历史研究的维度看一定程度上缺乏反辉格的批判精神，但对科技政策的整体观察仍然意义重大；而以经济、教育等外部因素为依据时，当然也就默认了科技政策与这些领域的相伴相生，不失为提供一种观察同一对象的新鲜角度。

四、科技政策历史研究的意义和启示

习近平总书记在给中国社会科学院中国历史研究院的致信中强调：“历史研究是一切社会科学的基础。”“新时代坚持和发展中国特色社会主义，更加需要系统研究中国历史和文化，更加需要深刻把握人类发展历史规律，在对历史的深入思考中汲取智慧、走向未来” [30] 。总书记重要论述不仅为科技政策的历史研究指明了方向、提供了根本遵循，而且阐明了历史研究的重要作用和意义，强调了把握历史规律对于开展研究的根基性地位。

科技政策历史研究是政策制定的基础，开展科技政策历史研究不同划分阶段的比较分析，对于政策研究制定者把握政策的未来发展走向意义重大。同时，当科技政策及其演进作为一个观察对象，已经由简单、朴素的经验总结迈向更加严谨、深入的历史研究，也就有必要援引更多的史学理论与方法，唯此才能做到总书记强调的把握历史规律、从深入思考中汲取智慧。站在中国式现代化的新征程上，为全面实现高水平科技自立自强，全面、系统地梳理总结中国科技政策历史的研究对于今后科技政策的制定具有重要的参考价值。面向科技政策研究的重要作用，立足于本研究从不同学者采用的历史分期中分析得到的内在逻辑，可以得到以下几点启示：

（一）从自然分期到理论分期是科技政策历史研究的大势所趋

科技政策历史研究不仅仅是按照大事件出现的时间顺序进行简单的划分，而是要建立在历史和逻辑相统一的基础上进行探究。正如本文分析结果所示，学者们对于科技政策的历史考察不仅存在明显的“厚今薄古”，而且随着科技政策体系自身的日渐成熟，对历史分期的判断也体现了多样性，这也导致了从早期研究中按照党史、国史重大时间节点的自然分期逐渐向科技政策自身历史逻辑所产生的时间节点靠拢的必然结果。在这种趋势下，对统一史实所产生的多维度解读，也就必然面临着偏离教科书似的“正确答案”，而产生更加多元、立体的反思与结论。这种丰富的结论在反馈给政策制定和决策时或许没有标准答案更能够提升工作效率，但其科学性、客观性却远非经验总结式的研究结果可比。特别是随着科技政策自身体系的日渐丰富和成熟，必将伴随着相关历史理论的涌现和学界日趋多元化的考察与关注。

（二）基于历史逻辑的科技政策研究需要紧跟理论进展而及时迭代

科技政策成为历史研究的关注对象，不仅意味着研究范式亟待转变，同时意味着历史研究的理论进展必将对科技政策历史研究产生重大影响。首先，就科技政策自身的“内史”而言，随着国内外更多史学家的关注和参与，正在不断涌现新的观察视角和历史研究方法，从传统史学到新史学的过渡带来了史观、史论及由此导致的观察视角的剧变，这些新的史学成果显然不能视而不见。其次，就经济、文化、社会等与科技政策密切相关的“外史”而言，新的结论同样对科技政策历史研究的逻辑产生作用，正如本文分析中多位学者采用了这些属于外史范畴的依据来对科技政策进行历史分期。最后，历史学自身研究范式的迭代，例如口述史、微观史等研究方法的使用，也是对科技政策历史研究的高要求，为此才能针对同一历史事件做到真正多元化的观察，从而得出富有新意的结论。

（三）更加细化和微观的科技政策历史研究亟待成为学界关注的焦点

需要注意的是，尽管本文追溯了“科技政策”作为一个专业学术术语的形成，这一概念诞生之初所指涉的对象较今天的科技政策而言是十分有限的，无论政策的数量还是所涉及的领域都相对集中和收敛，因而在很长时间内科技政策的历史研究都具有明确的关注对象。放眼当代，尽管统筹全局的科技政策作为宏观整体的研究对象依然具有一定意义，但当整体图景已经被学者们相对清晰勾勒出之后，具体到每一学科领域、专门行业的具体政策也已经成为相对独立的研究对象，并且研究结论也更具现实指导意义。在这种背景下，科技政策的分期依据也就需要告别科技政策作为整体的内在逻辑，而是亟待通过更加细化、微观的观察去寻找不同分支政策体系自身的内在发展逻辑。在这种逻辑之下，无论政策发展的历史分期还是不同领域、行业分支系统间的界限划分，都更加有赖于注重内在价值的类型学研究（typology），而非止步于依托经验的分门别类（classification）。

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作者：齐海伶，李响*，中国科协创新战略研究院

本文原载于《今日科苑》2023年第6期

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